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编者按

我国存款保险制度自1993年开始酝酿，“二十年磨一剑”，2015年5月1日《存款保险条例》施行，存款保险制度正式建立。本文作者宣昌能同志在2009年至2016年期间，担任中国人民银行金融稳定局局长，不仅亲历和见证了存款保险制度从反复提出、论证、完善直至出台的整个改革过程，而且直接负责具体落实党中央、国务院决策部署和中国人民银行党委关于存款保险制度的设计与组织实施。存款保险改革经历了理论研究、框架设计、征求意见、实地调研、修订完善、审核报批、立法实施等几个重要阶段。

制度实施以来，按照党中央、国务院的决策部署，中国人民银行扎实做好制度实施各项工作。存款保险在保护存款人合法权益、防范化解金融风险、维护金融稳定等方面作用逐步显现，提升了我国银行体系的稳健性和金融安全网整体效能。

“事虽难，为者常成；路虽远，行者必至。”值此存款保险制度实施十周年之际，本刊特邀中国人民银行宣昌能副行长撰写专栏文章，回顾存款保险制度三十年跌宕起伏的改革之路，深入分析国际存款保险制度的演变趋势，梳理总结我国存款保险制度实施进展，并对未来的发展进行展望，以飨读者。

简要回顾我国存款保险制度的改革历程

1993年，《国务院关于金融体制改革的决定》正式提出“建立存款保险基金，保障社会公众利益”。2013年11月，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“建立存款保险制度，完善金融机构市场退出机制”。2013年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上强调将建立存款保险制度等作为“方向明、见效快”的改革，要求加快推进。2013年12月30日，中央决定成立全面深化改革领导小组，负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进和督促落实，存款保险制度改革进入加速期。2015年5月1日，《存款保险条例》正式施行，我国存款保险制度迈入新纪元。中国人民银行坚决贯彻落实党中央、国务院的决策部署和工作要求，深入开展调查研究，反复论证、广泛征求意见，逐步完善存款保险制度实施方案，以勇于创新、敢于担当、善于作为的精神推动存款保险改革向纵深推进。

实地求索，深入开展调查研究

“没有调查就没有发言权。”为稳妥推进存款保险制度改革工作，在党中央、国务院的统筹领导下，人民银行于2007年牵头成立了跨部门的存款保险制度工作小组（以下简称“工作小组”），由人民银行金融稳定局负责具体工作。在前期准备阶段，工作小组做了大量的实地考察和调查研究，通过案例分析、专题研讨、专项调查等多种方式开展，为制度出台打下了坚实的基础。

例如，2013年召开中国金融部门评估（FSAP）重点建议研讨会，在前期的工作基础上重点强调存款保险不能做“付款箱”，要有风险差别费率、早期纠正和风险处置等职能。当时为了讨论清楚我国金融机构风险处置和市场退出机制，工作小组赴青海、甘肃、福建、江西等地开展专题调研，深入剖析了海南发展银行、江西抚州四社等30多家退市机构的处置案例及相关经验和教训，探讨存款保险在风险处置中可以发挥的作用。与会代表普遍认为，存款保险制度在有序处置金融风险、维护金融稳定、最小化处置成本等方面的作用不可替代，要加快出台这项制度，推动建立市场化、法治化的金融风险处置机制。

再如，为了全面掌握存款类金融机构存款账户结构，合理确定我国存款保险制度的保障限额，工作小组分别于2005年、2007年、2009年、2012年开展了4次全国范围内的专项调查，最终经过反复测算显示，50万元的偿付限额能够全额覆盖99%以上的存款人。制度实施后，人民银行仍按季分析存款结构，测算客户覆盖率，保障偿付限额的科学性。

博采众长，充分借鉴国际经验

“他山之石，可以攻玉。”在制度出台前的多年时间里，工作小组注重加强规律研究，组织力量对国际存款保险制度的主要模式、成熟做法及全球金融危机后的改革趋势进行了梳理和总结，翻译整理了存款保险的国际标准和准则，深入开展国别研究、专题研究和案例研究，对国际存款保险的最新动态及典型案例进行深入研讨，博采众长，持续完善符合我国国情的改革方案。

例如，2008年国际金融危机实践表明，存款保险制度的成功改革主要体现在以下三个方面：一是引入早期纠正和风险差别费率机制，在危机时期能够维护公众信心、防止银行挤兑，降低危机程度。二是赋予存款保险基金更多的灵活性，保证存款保险有充分的资源应对银行破产和对存款人的赔付，降低需要政府出资救助的可能性。三是赋予存款保险对问题银行包括系统重要性金融机构的处置权及备份检查权，能够快速有效处置金融风险。这些经验对我国存款保险职能模式的选择、如何发挥在风险处置中的作用至关重要。

集思广益，广泛征求各方面意见建议

“兼听则明，偏信则暗。”存款保险制度作为一项专业性强、复杂度高、涉及面广的重要制度安排，工作小组始终坚持广泛征求意见、凝聚各方共识的基本原则开展工作。在制度设计过程中，通过专题调研会、专家研讨会、征求意见会、立法工作会、政策解读会等多种形式和渠道，广泛征求了政府相关部门、大中小存款类金融机构、业内专家学者、法律专家、社会公众等方面的意见，集思广益、服务改革大局，不断完善存款保险制度实施方案，扎实做好制度出台前的各项准备工作。

在政府相关部门方面，工作小组就存款保险制度实施方案和《存款保险条例》等内容多次与中央财办、全国人大法工委、全国人大财经委、国家发改委、财政部、最高法、原国务院法制办、原银监会、证监会、原保监会以及部分地方政府金融办等部门沟通交流，凝聚共识。在金融机构方面，工作小组召集大、中、小型商业银行参与调研座谈，与部分已经撤销的金融机构清算组人员进行经验交流，并对部分中小银行开展流动性压力测试和应急预案演练，深入分析制度出台对行业的影响。在专家学者方面，工作小组多次组织来自研究机构、高校、媒体等单位的专家学者座谈，对我国存款保险制度框架设计建言献策。在社会公众方面，原国务院法制办于2014年11月30日在中国政府法制信息网全文公布《存款保险条例（征求意见稿）》及说明，向社会公开征求意见，同时发布存款保险知识专家问答。

科学论证，完善制度设计并平稳出台

为保证制度设计的科学性和有效性，立足于我国现实国情和当时需要，经过反复的科学论证和数据测算，充分汲取国际经验，特别是2008年国际金融危机正反两方面的经验教训，在符合国际存款保险的基本准则和一般要求的前提下，体现国际金融改革发展趋势，最终确定了我国存款保险制度的基本框架，并在实践中不断完善。

一是实行强制保险。为保证存款保险制度的公平性和合理性，更好地保护存款人利益，避免逆向选择和道德风险，我国存款保险覆盖境内依法设立的所有存款类金融机构，包括商业银行（含外资法人银行）、农村合作银行、农村信用社等所有吸收存款的银行业金融机构。

二是实行限额偿付。经反复测算，将偿付限额确定为50万元人民币，在制度出台时能够为99.6%的存款人提供全额保障。后续可根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整，报国务院批准后公布执行。限额偿付能够增强金融企业、存款人的风险意识，促进银行公平竞争。

三是以单一费率起步，逐步过渡到风险差别费率。综合考虑金融机构承受能力和风险处置需要等因素，我国存款保险以低水平的单一费率起步，制度实施一年后就平稳过渡到与金融机构风险水平挂钩的差别费率机制。

四是存款保险机构具有必要的信息收集与核查权限。存款保险机构可以通过信息共享机制从监管部门获取投保机构的风险状况、检查报告和评级情况等监管信息，为满足控制存款保险基金风险、保证及时偿付、确定差别费率等需要，也可以要求投保机构及时报送相关信息。同时，可以对投保机构费率计算相关的风险变化情况，存款规模、结构，报送信息、资料的真实性等内容进行核查。

五是赋予存款保险早期纠正职能。2008年国际金融危机实践表明，存款保险具有适度的监管职能能够提升监管效率，减少监管宽容，及早发现风险，降低处置成本。因此，党的十八届三中全会明确，存款保险基金不能做单纯的“付款箱”，赋予存款保险基金早期纠正职能，对风险的早发现和少发生更有利，但早期纠正措施和机制不代替现有的监管安排。存款保险基金与银行的主监管机构要适当分工，各有侧重，对重点问题共同进行深入调查。充分利用金融监管协调机制，实现监管信息共享，依托现有管理体制开展风险处置。

六是充分发挥存款保险风险处置作用。投保机构被接管、被撤销或申请破产时，存款保险可以为好银行提供担保、损失分摊或者资金支持，促成好银行收购问题银行的资产、负债，以降低风险处置对金融体系的影响，同时实现基金使用成本最小化。存款保险也可以直接偿付被保险存款，担任问题银行的接管组织或实施清算，有效防范化解金融风险。

七是存款保险基金“取之于市场，用之于市场”。基金主要由投保机构交纳的保费组成，存款人不需要交纳。基金管理和运用以安全性为首要原则，初期主要限于存放央行，投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券及其他高等级债券。

八是以基金方式起步，以减少行政成本，提高效率。依托人民银行已有工作体制开展存款保险工作，能够最小化行政管理成本，有利于增强公众对我国存款保险制度的信心，确保制度平稳推出和运行。2019年5月，经国务院批准，人民银行依法设立存款保险基金管理有限责任公司，在人民银行的业务指导下履行存款保险职能。

国际存款保险制度的改革和发展趋势

存款保险制度的起源与四种职能模式

有研究认为，存款保险制度的雏形来源于我国广州十三行担保制度，正式起源于1933年的美国。广州十三行担保制度是清朝政府（1757年）实行的一种贸易担保制度，即行内所有商人相互作保，并设有“公所基金”，如果某一行商出现了信用问题，其他行商都要承担连带责任，并由“公所基金”负责赔付。这一制度不仅在当时的国际贸易中增强了外商对中国贸易机构伙伴的信心，更体现了中华民族深厚的商业文化价值观和底蕴。1829年，美国纽约州借鉴了广州十三行担保制度的灵感，实施了“稳定基金”（Safety Fund）制度，对广州十三行担保制度进行了改进和完善，这是最早的存款保险制度雏形。受纽约州的启发，密歇根等5个州也尝试推出州层面的存款保险计划。在此后的100年内，美国的其他州都纷纷建立了既有共同点又各具特点的地方存款保险安排。这些地方层面的制度安排最终都陷入困境。1929年，美国经济危机引发近万家银行连环倒闭，存款人利益受到严重损害，为保护存款人利益、恢复公众对银行体系信心，美国国会于1933年通过了《格拉斯-斯蒂格尔法案》，并成立美国联邦存款保险公司（FDIC），正式建立了全球第一个全国性的存款保险制度。存款保险制度在稳定金融体系方面的作用立竿见影，银行挤兑现象明显减少，在维护了公众对金融体系信心的同时，促进了银行体系的多样性和稳健发展。

存款保险的四种职能模式。自1933年存款保险制度建立以来，经过90多年的发展，存款保险已成为各国家（地区）普遍实施的一项金融业基础性制度安排。目前全球已有近150个国家和地区建立了存款保险制度。2021年，国际存款保险协会（IADI）对存款保险制度的运作情况进行了全面评估，指出目前存款保险职能主要有四种模式：一是“付款箱”模式，存款保险的职能限于银行关闭时偿付受保存款。典型的如英国（危机前）、中国香港。二是“付款箱+”模式，存款保险除了具有“付款箱”职能外，还具有一定的处置职能，如可以提供一定的财务支持。典型的如英国（危机后）、西班牙。三是“损失最小化”模式，存款保险具有风险监测和风险处置职能，积极参与成本最小化处置方案的制订，但职能限于银行倒闭前后。典型的有加拿大、法国、日本。四是“风险最小化”模式，存款保险具有风险监测评估、早期纠正、风险处置和补充监管等使风险最小化的职能。典型的如美国、韩国和中国台湾（见表1）。

在具体制度设计上，各国和地区的做法有趋同趋势。在投保形式方面，绝大多数的国家和地区均遵循强制投保和限额赔付，要求所有吸收存款的金融机构必须加入存款保险。在覆盖存款类型方面，各国通常对活期存款、定期存款和非居民存款等都提供保护，普遍对同业存款不保。在基金建立形式方面，多数采取事前建立基金的模式，以投保机构交纳的保费为主，但明确可以从中央银行或公共部门借款。在费率方面，越来越多的国家和地区转向实行风险差别费率，费率水平体现投保机构的风险差异，以防道德风险。在赔付限额方面，根据IADI的评估，只要能使90%以上存款人得到全额保护，就能维护银行体系的稳定（见表2）。

金融危机后，存款保险早期纠正职能更趋强化

存款保险早期纠正机制有助于在事前防范金融风险，降低处置成本。《有效存款保险制度核心原则》明确，存款保险机构作为有效金融安全网的重要组成部分，应在银行陷入经营困难前进行有效的早期发现和及时干预，减少银行最终倒闭的可能性，降低处置成本。IADI 2013年发布的《存款保险制度的早期发现和及时纠正一般指引》指出，存款保险是银行倒闭时最大的利益相关方，具有事前主动约束防范金融风险的内在动力，赋予其早期纠正职能，有利于强化对投保机构的市场约束和金融风险的及时化解。

金融危机实践表明，存款保险早期纠正机制能够有效应对金融风险，防范道德风险。2008年国际金融危机实践表明，纯粹“付款箱”模式仅限于事后被动“买单”，难以有效应对道德风险，在风险处置中基本处于消极被动地位，不利于稳定公众信心，无法防止银行挤兑。危机中，对英国北岩银行的挤兑，实际上是对英国“付款箱”式存款保险制度的挤兑。与此相对比，FDIC拥有广泛的处置权和相对有效的补充监管权，能及时获取投保机构风险信息，事前积累了充足的资金，能够对问题银行进行补充监管、早期纠正和快速有效处置（见表3）。2008年国际金融危机暴发后，美国共有500多家银行倒闭，但并未引发银行挤兑，存款保险基金不仅没有受到大的损失，危机后其规模还有所增加。

从改革趋势看，存款保险风险处置机制不断完善

国际相关准则明确赋予存款保险机构处置当局的地位和职能。金融稳定理事会（FSB）出台的《金融机构风险有效处置机制核心要素》提出，应明确存款保险机构等具有专业处置能力的机构担任处置当局，具有相应的处置性权力。《有效存款保险制度核心原则》确立了存款保险在市场化风险处置机制中的重要地位。存款保险风险处置职能不仅限于赔付存款，还包括采取各种有效措施（如更换高级管理层、终止合同、转让和出售资产及负债、债务减记或将债务转换为股权、设立临时性过桥银行等），以确保银行关键业务不中断。

危机后各国对存款保险职能的改革集中在对处置职能的延伸和强化上。例如，日本于2013年6月修订《存款保险法》，依托存款保险制度建立有序风险处置机制框架，赋予日本存款保险公司（DICJ）对系统重要性金融机构的特别监督权，可以对其采取有序风险处置措施。韩国存款保险公司（KDIC）最初只具有提供资金救助的职能，风险处置由金融委员会（FSC）负责，由于资金主体与处置主体分离，风险处置通常会延长数个月，甚至可能造成处置时机的延误。2005年，KDIC开始履行部分风险处置职能，但不允许在改善期内开展任何处置准备工作。2012年，KDIC可以在改善期内开展收购承接或设立过桥银行的准备工作。2012年下半年，KDIC在对4家倒闭储蓄银行的处置中实现了“五一机制”，也就是将问题银行的停业时间设定为星期五，过桥银行利用周末时间承接，星期一正式更名开业。“五一机制”避免了金融机构停业给存款人和市场带来的冲击，保持了金融服务的连续性。

风险处置遵循“成本最小化”原则，收购承接是最为常用的处置方式。《金融机构风险有效处置机制核心要素》和主要经济体的相关法律法规中，均明确了在选择问题银行处置方式时应遵循“处置成本最小化”原则。在实践中，存款保险对问题银行的处置方式主要包括四种：收购承接、过桥银行、经营中救助、直接偿付（见表4）。其中，收购承接更能保持金融服务连续性，实现问题银行资产、负债、业务平稳过渡，最大限度地保留银行经营价值，落实股东和债权人依法承担损失的责任，降低处置成本，因此是国际上最为常用的处置方式。2008年以来，FDIC平稳处置了543家银行风险，95%采用收购承接的方式。

专栏1 华盛顿互惠银行风险处置案例

华盛顿互惠银行（Washington Mutual Bank，以下简称WaMu）是2008年国际金融危机期间美国倒闭的资产规模最大的一家银行。其主要监管部门储贷监理署（OTS）在日常监管和防止银行倒闭方面严重失职，既未及时采取必要的早期纠正措施，还拒绝FDIC早期介入，导致该行风险一再扩大，最终走向倒闭。OTS对WaMu风险失控、倒闭负有不可推卸的监管责任。2011年美国解散OTS，其功能并入美国货币监理署（OCC），并将其主监管的机构交由FDIC、美联储和OCC按职责分工加以监管。

OTS未及时采取监管措施，并阻挠FDIC获取WaMu真实风险情况和采取早期纠正措施。OTS作为WaMu的主监管部门，在已发现该行存在500多处风险隐患的情况下，拒绝下调监管评级、纵容WaMu不落实监管要求、未对WaMu采取正式的监管强制措施、整改跟踪流于形式等，且阻挠FDIC获取WaMu的真实风险情况，多次拒绝FDIC关于下调WaMu评级、加强监管、由FDIC行使现场检查的若干建议。由于OTS的阻挠和监管协调工作机制的漏洞，FDIC可以采取的风险控制措施极为有限。WaMu虚假的资本水平，使其未达到FDIC强制介入的标准，FDIC独立行使早期纠正权受限。由于风险差别费率与监管评级挂钩，FDIC无法通过提高费率抑制WaMu风险，较低的费率无法对其不断增加的风险起到很好的警示和抑制作用，最终导致WaMu风险一再扩大，延误了化险时机。

2008年9月25日，OTS宣布关闭WaMu，并任命FDIC为接管人。FDIC 采取“接管+收购承接+破产清算”的处置方式，通过招投标选择摩根大通银行收购承接 WaMu。摩根大通银行全面收购了WaMu的资产，承接其存款和部分债务。存款保险基金没有发生任何支出；相反，作为交易对价，摩根大通支付19亿美元给FDIC，作为对其控股公司WMI的补偿。所有的股东、债券投资者等承担了相应的损失，其中股东权益被削减至0.05美元/股，债券持有机构损失了约300亿美元投资。在整个处置过程中，充分保障了存款人权益，落实股东和一般债权人吸收损失的责任，从而实现了严肃市场纪律、防范道德风险、维护社会稳定的目标。

存款保险逐步成为应对金融危机、防范系统性风险的重要平台

一是通过临时提高存款保险限额、扩大保障范围，缓解系统性金融风险。据国际货币基金组织（IMF）统计，2008年国际金融危机期间，全球有48个国家和地区采取临时提高存款保险限额、全额担保或延伸保险范围等非常规存款保险政策，加强对存款人的保护成为这些国家（地区）救助政策的重要组成部分。例如，中国台湾于2008年10月宣布对存款人在2009年12月31日前的所有存款实行全额保障，不受最高保额限制，同时，保障范围还增加了同业拆借，以更好地维护金融稳定。此举在金融危机中取得积极成效，金融危机解除后，2011年起中国台湾恢复实施存款保险限额保障制度。

二是充足的基金余额和完善的后备融资制度是有效应对金融危机的“基石”。存款人是否对存款保险制度的保障有信心，有赖于存款保险是否拥有充足、可随时动用的资金。FSB在《有效存款保险制度核心原则》修订版中进一步明确了存款保险后备融资机制，要求在法律层面明确规定存款保险制度的紧急资金安排。例如，按国际通行的基金规模水平衡量指标（即基金余额/受保存款总额），危机前欧洲绝大多数国家低于1%，平均水平为0.7%，存款保险基金的水平整体较低，许多国家还是事后收费，当金融危机来临时，只能依赖政府公共资源对银行体系风险进行处置。

三是金融危机期间对银行债务和银行间信用活动提供流动性担保，有助于稳定金融市场信心。2008年国际金融危机期间， FDIC根据授权实施临时流动性担保计划（TLGP），为新发行的高级无担保债务提供担保，并对特定的交易账户提供全额保障，以重振市场信心。随着TLGP的实施，市场流动性短缺的问题得到了有效缓解。由于TLGP一开始就是定位为金融危机期间的临时性救助措施，在市场稳定后，FDIC很快有序终止该计划。在此期间，大多数欧盟成员国也积极推出债务担保措施。截至2009年底，欧盟委员会共批准了19个成员国提交的债务担保计划。此外，欧盟委员会还批准了很多成员国提交的针对特定机构的担保救助措施。这两类担保额度共计2.9万亿欧元。2009年下半年，欧盟成员国的金融市场和经济开始好转，大部分成员国在2010年6月之前退出担保计划。

四是援引“系统性风险例外”条款，快速有效处置银行风险，防范风险传染外溢。为了应对系统性风险，《联邦存款保险法》第13（c）（4）（G）规定了“系统性风险例外”，明确在紧急状况下，如果遵循“处置成本最小化”原则可能会严重危害经济或金融稳定，且采取“系统性风险例外”条款可以避免或减轻对经济或金融体系的不利影响，FDIC可以突破“处置成本最小化”限制。同时规定了严格的限定条件和决策程序，防止“系统性风险例外”条款被滥用。

专栏2 硅谷银行风险处置案例

2023年面对硅谷银行（Silicon Valley Bank，以下简称SVB）倒闭，FDIC迅速应对，3月10日最初判断SVB倒闭属于个体风险。由于SVB非受保存款面临的损失不确定性引起了市场恐慌，在SVB倒闭后的几个小时内，签名银行（Signature Bank）就流失了接近20%的存款，随即也面临着倒闭风险。3月12日，经美联储、FDIC判断，由财长报请总统决策后立即启用“系统性风险例外”条款，对SVB和签名银行存款全额保障，从识别到判定再到启用的整个决策过程历时不到48小时，快速稳定了市场情绪。

总结来看，美国能够快速平稳处置SVB和签名银行，主要有以下几点原因：一是真实、准确的财务数据是FDIC快速决策进行接管处置的前提；二是早期纠正、接管设有明确的时限要求，对问题银行快速动手，才能止住财务窟窿的持续恶化；三是充足的资金安排是处置金融风险、稳定市场信心的关键；四是法律授权充分，风险处置过程中的报告路径和决策机制清晰明确，防范经济体系和金融体系的系统性风险为最重要目标；五是处置中各部门分工明确，FDIC是银行处置主要操盘手，处置手段兼具标准化和应急性；六是处置不动用公共资金，银行资产负债处理妥善、彻底，市场化程度高；七是美联储及时出手，紧急推出银行定期融资计划（BTFP），稳定市场信心；八是及时完善监管，提升监管有效性。

有效的存款保险制度均着力于严肃市场纪律，防范道德风险

在金融风险处置中，股东应当依法承担相应损失，以落实银行自救责任。经营失败时，银行应当先承担自救责任，穷尽自身手段化险，若自救失败，则应由股东首先承担银行经营失败的损失，并以出资额为限。例如，2023年5月1日，第一共和银行由FDIC接管，其全部股东权益未被承接，预计在破产清算程序中无资产分配，落实股东吸收损失的责任，从而实现维护市场纪律、防范道德风险的目标。2023年3月19日，瑞士信贷被瑞士银行兼并，前者的补充一级资本债券（Additional Tier 1，简称AT1）持有人权益被全额减记。在本次兼并交易中，清偿顺序靠后的普通股东权益得到了一定程度的保护，而清偿顺序靠前的AT1债券却被全额减记，这一做法因有悖于市场惯例和此前的市场预期，受到了普遍的质疑，相关纠纷仍在诉讼过程中。

债权要按照法定清偿顺序承担损失，确保各类债权人“所得不比破产清算更差”。从国际风险处置实践经验看，普遍强调坚持市场化、法治化原则，债权人按照法定清偿顺序或协议约定，通过减记、削债、转股等方式承担损失。例如，在第一共和银行风险处置中，FDIC将处于第一受偿顺位的295亿美元有担保负债和处于第二受偿顺位的924亿美元存款概括转移至摩根大通银行，充分保障债权人和存款人。处于第三受偿顺位的约46亿美元无担保债权和全部股东权益留在了坏银行，预计在破产清算程序中无资产分配，依法承担损失。

股东和债权人依法吸收损失前，不应当由公共资金承担损失。为避免滥用公共资金补贴市场主体，将市场风险转移给政府和社会，国际上普遍遵循银行经营失败的成本首先由股东及无担保债权人承担这一原则；其次，由行业收费形成的基金（如存款保险基金）作为救助资金来源；最后，公共资金可作为兜底性资金安排进入，可使用中央银行及财政资金对银行实施担保或注资，但需有相应资金保全机制。因此，股东和债权人依法吸收损失前，公共资金不应当承担损失，以严肃市场纪律，维护公平竞争。

近十年来，我国存款保险制度实施取得积极进展

2015年以来，人民银行坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，始终坚守“以人民为中心”的发展理念，以更好地保障存款人合法权益为出发点和立足点，经过十年的努力探索和实践，存款保险制度在增强公众信心、防范化解金融风险、维护金融稳定等方面发挥了重要作用，走出了一条具有中国特色的存款保险发展之路。

存款保险能为99%以上存款人提供全额保障，有效稳定公众信心

由于制度设计之初充分考虑了经济社会发展、居民储蓄增加等因素，我国存款保险账户覆盖率始终超过99%，在国际主要经济体中处于较高水平。

存款保险制度有利于促进银行业健康发展，提升金融普惠性

民营、中小银行的服务对象主要是个人消费者、小微企业、社区和“三农”，存款保险制度使中小银行存款和大银行存款享有同样的法律保障，从而大大提高了中小银行的信用和竞争力，推动大、中、小银行良性竞争和差异化经营，使金融资源的配置更富有效率和普惠性，提升银行业服务实体经济的能力。存款保险制度实施以来，大、中、小银行存款格局总体保持稳定，中小银行存款占比稳中有升。

存款保险宣传久久为功，有效防范和降低银行挤兑风险

我国存款保险制度自2015年建立以来，存款人权益有了制度化的法律保障。为提升社会公众对存款保险的认知水平，增强公众对银行体系的信心，在制度推出时即通过媒体广泛开展政策宣传解读。2020年11月，存款保险标识正式启用，使广大存款人更加方便、直观地识别和了解自己的存款受到国家法律保障。近年来，存款保险宣传主动适应新媒体、新形势，创新丰富宣传素材，利用自媒体、公益片、宣传折页等多种形式普及存款保险知识，并推动逐步将存款保险宣传嵌入银行存取款业务全流程，存款保险理念逐步深入人心。当前，我国存款保险公众认知水平在国际上处于中等偏上水平。存款保险宣传给存款人建立了良好和稳定的预期，有效防范和降低挤兑风险，为维护金融稳定和社会稳定做出了贡献。

实施风险差别费率，发挥正向激励与风险约束作用

2015年存款保险制度建立后，我国存款保险按基准费率起步，仅用一年左右的时间就从单一费率平稳过渡到风险差别费率。风险差别费率是将投保机构交纳的保费与其风险水平挂钩，以消除单一费率机制下低风险机构对高风险机构的保费补贴，降低道德风险，促使投保机构审慎经营。我国风险差别费率主要从资本充足情况、资产质量、盈利能力、存款定价能力、流动性状况、公司治理、风险管理水平等方面判断银行整体的风险水平。九年来，风险差别费率机制运行平稳顺利，有效降低了道德风险，在支持利率市场化改革、促进投保机构稳健经营等方面发挥了积极作用。

发挥早期纠正作用，对风险“早识别、早预警、早暴露、早处置”

我国存款保险制度出台之初就明确，存款保险不能做“付款箱”，要有必要的风险监测和早期纠正职能，但早期纠正措施和机制不替代现有的监管安排，应当与监管部门适当分工，各有侧重，互为补充，共同提高金融安全网效能。人民银行按照党中央、国务院的决策部署，在制度平稳推出和风险差别费率顺利实施的基础上，依法履职，勇于担当，2017年开始探索对投保机构实施早期纠正，目前已初步建立风险早期发现、及时纠正和推动早处置的工作机制。

一是构建了具有存款保险特色的风险监测预警体系，推动风险早识别、早预警；二是因行施策提出有针对性的早期纠正措施，促进“防未病”“治已病”有效结合，及时纠正风险，避免风险进一步扩大；三是强化风险“通报-反馈”，促进风险早暴露，推动各方协同化险；四是持续推进“不纠正即处置”的硬约束早期纠正工作，推动风险早处置。截至2024年末，存款保险累计已对900余家投保机构采取了早期纠正措施，在各方的共同努力下，高风险机构数量较峰值时压降近一半，一些省份已实现高风险机构动态“清零”，有效防范化解中小银行风险。

存款保险市场化、法治化风险处置机制发挥了重要作用

存款保险制度实施以来，人民银行积极发挥存款保险市场化、法治化处置机制作用，在包商银行等数个中小银行风险处置工作中积累了大量处置实践，初步探索出具有中国特色的风险处置机制，在风险防范与处置中发挥了重要作用。

在处置方式上，推动主要以“接管+收购承接+破产清算”方式处置银行风险，该方式既能最大限度保障存款人利益，又严肃了市场纪律，同时还能保持业务连续性和银行的经营价值。包商银行是新中国成立以来第一例商业银行通过“接管+收购承接+破产清算”实现完全市场退出的成功案例。

存款保险运行机制进一步健全，履职体系逐步完善

2015年，为保障存款保险制度顺利实施和有效运行，人民银行设立中国存款保险业务中心，负责存款保险制度的组织实施与基金管理工作。2019年5月，经国务院批准，人民银行依法设立存款保险基金管理有限责任公司。2020年4月，经人民银行研究决定，存保公司进入实质化运行，依法履行存款保险职能。

在工作机制方面，充分依托人民银行现有工作机制，建立了“分级负责、属地管理”的履职体系。整体来看，存款保险队伍较为稳定、结构合理，高效完成存款保险宣传、投保机构管理、保费归集、实施早期纠正及风险处置等职责。在立法方面，人民银行积极争取在《金融稳定法》《企业破产法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《公司法》等法律及司法文件修订、起草中，持续完善存款保险制度，推动多法联动，夯实存款保险的法律基础。在信息科技方面，2017年存款保险信息系统启动建设以来，人民银行以金融科技为切入点，依托科技力量推动存款保险制度的实施。目前，存款保险信息系统已成为集央行评级、费率管理与保费归集、风险监测、早期纠正和风险处置等五大功能为一体的信息化业务平台。

存款保险制度的发展与展望

在党中央、国务院的正确领导下，存款保险制度实施取得了积极成效，在保护存款人合法人权益、防范化解金融风险和维护金融稳定等方面发挥了重要作用。同时，要客观地看到，存款保险制度功能也有待进一步完善，下一步要从以下几个方面，着力推动存款保险事业高质量发展。

一是推动完善存款保险法律体系，加强制度体系建设和合规管理。借助《金融稳定法》《人民银行法》《商业银行法》等立法修法契机，在法律中强化存款保险早期纠正和风险处置职能，夯实履职的法律基础，以进一步发挥存款保险机构市场化、法治化、专业化风险处置作用。

二是落实中央金融工作会“四早”要求，强化风险监测预警。中央金融工作会议强调要强化风险监测预警，优化风险监测指标和评估模型，增强系统性风险识别预警的前瞻性。人民银行将准确把握存款保险风险监测预警的职能定位，科学设计指标体系，提高风险监测预警的科学性、有效性，对金融监管形成有益补充。通过存款保险核查等履职手段进一步摸清风险底数，发现的风险苗头及时通报监管部门、地方政府，推动各方落实责任，形成化险合力。

三是健全具有硬约束的金融风险早期纠正机制。贯彻落实党的二十届三中全会和中央金融工作会议精神，进一步健全硬约束早期纠正工作机制。完善早期纠正机制框架，明确早期纠正机制的法律地位，切实提升早期纠正约束力。早期纠正提出明确的整改时限和目标要求，对于在规定期限内不能达标的机构，要强制采取处置措施，避免错失风险处置的最佳时机，造成风险进一步扩大和蔓延，增加处置成本。

四是推动建立市场化、法治化、专业化、常态化的风险处置机制。发挥好存款保险市场化处置机制作用，平稳有序推进重点区域和重点机构风险处置。健全权责一致、激励约束相容的风险处置责任机制。着力构建科学合理的成本分担机制，对于资不抵债的个别中小金融机构风险案例，股东要依法承担损失直至股权“清零”，大额债权依法落实打折要求。使用存款保险基金须满足接管、撤销、破产等法定条件，遵循处置成本最小化原则。中小银行发生挤兑等风险事件时，要迅速判断风险性质，如属于资不抵债风险，应当推动及时接管处置。全面提升风险处置的专业化水平，建立常态化的清产核资和尽调估值工作机制。积极推动以“接管+收购承接+破产清算”为主的处置模式，在有效保护存款人合法权益、有序处置金融风险、维护金融稳定的同时，严肃市场纪律，防范道德风险。

五是加强风险处置资源积累，拓宽存款保险基金资金来源。 贯彻落实中央金融工作会议要求，深入研究论证扩大存款保险基金积累规模的可行方式。坚持双向发力，一方面，提升已有资金运用效率，稳步推进存款保险基金投资运用的机制建设和技术准备，在保证资金安全的前提下，丰富存款保险基金投资运用方式，提升基金运用效率；另一方面，拓宽存款保险基金资金来源，研究央行再贷款等后备融资渠道，建立健全存款保险基金资金补充机制。

六是认真总结每一个处置案例，通过实践推动存款保险制度不断完善。从国际实践看，存款保险制度的完善均经历了多次改革和长期演进的过程，不可能一蹴而就。例如美国FDIC通过一个又一个大大小小的风险处置案例和金融危机应对事件，逐步形成一套行之有效的风险防范、化解和处置机制和成熟流程，赢得了市场和公众的理解、尊重和广泛认可。我国也要认真总结每一个处置案例的经验和教训，在实践中不断完善存款保险制度功能，逐步形成具有前瞻性的风险监测预警机制、具有硬约束的早期纠正机制、具有可持续性的基金积累机制，以及市场化、法治化、专业化、常态化的风险处置机制和流程，更好地发挥存款保险在防范化解金融风险、保护存款人合法权益、维护金融稳定等方面的作用，进一步提升我国金融安全网的整体效能。

存款保险制度灵感最初来自于中国广州十三行担保制度，经历了一百多年的迭代和演变，在实践中不断探索和完善，这是中华优秀传统商业文明在金融工作中的重要体现。我们要坚定不移地走中国特色金融发展之路，坚持诚实守信、稳健审慎、守正创新、依法合规，为金融业注入积极向上的传统基因，同时借鉴全球金融发展经验成果，推动存款保险制度高质量发展。下一步，人民银行将继续以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大、二十届二中、三中全会以及中央经济工作会议、中央金融工作会议精神，在《存款保险条例》实施十年来的丰富实践基础上，加快推动出台《存款保险法》，以更权威的法制建设巩固存款保险制度成果。坚持存款保险工作的政治性和人民性，践行初心使命，守护好老百姓的钱袋子，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。

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