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一、引言

美国从立国之初便自带贸易保护主义基因，而在过去250周年的历史长河中，贸易保护主义始终是其战略标签，自由贸易仅在其霸权地位较为牢固时才是常态。

在4月2日临近之际，本文追溯美国贸易保护主义的历史脉落，以期为研判特朗普2.0时期及后续较长时期的美国关税政策提供一些启示。

二、美国贸易保护主义战略的历史回溯

（一）贸易保护主义基因的初步形成：《1789年关税法》与《关于制造业的报告》

原13个原英属殖民地（又称北美十三州）以松散的联邦形式于1776年正式建国，不过立国之初的联邦政府并无征税的权利，各州之间更是奉行贸易保护主义政策，互设壁垒，并给外国商品以可乘之机。在这一背景下，1789年新宪法和关税法案出台。

1、1787年形成的新宪法（1789年获表决通过）在第一条第八款明确规定“国会有权赋课并征收直接税、间接税、关税与国产税，以偿付国债和用于合众国共同防务与公共福利，但所征各种税收、关税与国产税应全国统一”。

紧接着第九款进一步规定“对于从任何一州输出的货物， 均不得征收税金或关税…任何有关商务或纳税的条例均不得在各州的各个港口之间有失偏颇；亦不得强迫任何驶往或驶自一州的船只驶入另一州或向另一州结关、纳税”。

2、由美国第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿于1789年7月4日颁布的《1789年关税法》（Tariff of 1789）在开篇中便提及“为了支持美国政府解决债务问题，鼓励及保护制造业的需要，对进口商品、制成品和货物征税”。

3、紧接着1791年，亚历山大·汉密尔顿发表《关于制造业的报告》（Report on Manufactures），认为美国需要通过实行高关税政策来发展其处于劣势的制造业。不过，由于遭到美国第三任总统杰弗逊等等人的反对，该报告未能在国会获得通过。

总之，1789年宪法的目的是赋予国会课征税收的权利并打破各州之间设定的贸易壁垒，1789年关税法进一步明确了美国实施关税战略的目的（即支持美国政府解决债务问题以及保护制造业），1791年的《关于制造业的报告》阐释了通过关税战略来扶持美国工业制造业的思想，显然这本身就是贸易保护主义的写照。

（二）贸易保护主义战略的适度摇摆阶段：1801-1860年（美国内战爆发前）

作为美国贸易保护主义战略操盘手的亚历山大·汉密尔顿于1804年7月因与托马斯·杰斐逊时期的副总统阿龙·伯尔决斗而逝世。

1、自《1789年关税法》颁布以来，就关税政策的相关争论便从未停止过，且主要集中在以汉密尔顿为代表的工业立国思想派和以杰斐逊为代表的农业立国思想派之间。不过有意思的是，在第二次美美英战争的背景下，发展自身的制造业和通过关税增加财政收入成为当时的共识，故即便在托马斯·杰斐逊（1801-1809年担任总统）和詹姆斯·麦迪逊（1809-1817年担任总统）这两位汉密尔顿的老对手任职期间，汉密尔顿的贸易保护主义思想也得以延续。

例如，1816年在麦迪逊第二届总统任期即将结束之际，秉承《关于制造业的报告》思想的《1816年关税法案》（Tariff of 1816，Dallas Tariff）正式出台，并将进口商品分成三类，并征收不同税率的关税。其中，第一类是美国国内有足够供应的工业产品，征收高关税来保护国内此类产品的制造业，以免受外国商品的冲击；第二类是美国国内只能部分供应的产品，征收相对较低的进口关税；第三类是美国不能生产的产品，只征收更低的财政性关税。

2、1817年主张对内强调国家意识、对外开疆扩土的詹姆斯·门罗（1817-1825年担任美国总统）在1818年的国会咨文中指出“关税尤其应该为襁褓中的制造业和与国家独立密切相关的行业提供保护”，并在其第二任期即将结束之际通过《1824年关税法》（Tariff of 1824），大幅提高了钢铁、铅、羊毛、大麻等商品的进口关税。

3、1828年，美国通过了内战前税率最高的一部关税法案，不过在南方奴隶主集团的反对下，美国国会于1830年与1832年两次降低关税，随后进一步于1833年通过了一个关税妥协法案，规定从1834年至1842年逐步降低关税，直至将所有关税降到20%。

其中，1829-1841年期间的美国总统，分别为安德鲁·杰克逊和马丁·范布伦（均为民主党、前者为民主党的创建者）。

4、不过上述过程持续的时间并不长，在财政较为紧张的情况下，1841年上台的辉格党（共和党的前身、由约翰·亚当斯的长子约翰·昆西·亚当斯与亨利·克莱改组建立）推出了新的关税法案，再次提高关税税率。

5、1845年民主党人詹姆斯·诺克斯·波尔克（1845-1849年期间担任总统）上台后，于1846年通过《沃克关税法案》（Walker Tariff Act），将平均关税税率由1845年的34%降至1848年的26%。此后直至1861年美国内战爆发，关税税率总体处于下行态势。

可以看出，这一时期的美国贸易保护主义政策随着政党的更迭出现了一定摇摆，并根据内外形势变化而适时调整，但大方向没有变化，即一切政策均是为了帮助国内工业恢复发展。

（三）贸易保护主义战略的基本确立阶段：内战爆发至1933年“大萧条”结束之前

1、随着美国内战于1861年爆发（1865年结束），美国联邦政府也寄希望于通过高关税政策来来筹措战时经费。1860年时任美国总统詹姆斯·布坎南（民主党人）在其任期结束的前一年通过《莫里尔关税法》（Morrill Tariff Act），将进口商品的平均关税税率提高至26%（钢铁、纺织品以及其他制造产品和农产品的关税税率提高至36%）；随后亚伯拉罕·林肯通过《1864年关税法》（The Tariff Act of 1864），将平均关税税率进一步提高至49%。

此后直至1885年，共和党基本一直主导着美国白宫和国会，使得战时通过的《1864年关税法》得以延续二十余年。期间虽然于1884年、1886年与1888年分别提出降税议案，但最终均未获通过。

2、1889年，共和党人本杰明·哈里森（威廉·亨利·哈里森的孙子）上台，以威廉·麦金莱为主席的财税委员会在1890年推出了《麦金莱关税法》（Mckingley Tariff Act），大幅提高了工业产品的关税，并在美国历史上首次附加了一个“互惠”原则的条款。

不过1893年民主党人格罗弗·克利夫兰上台后于1894年通过《威尔逊-戈曼关税法案》（Wilson–Gorman Tariff Act），尝试对《麦金莱关税法》（Mckingley Tariff Act）进行相应调整，即在原材料和消费品领域降低关税税率，首次引入联邦所得税（对年收入超过4000美元的个人征收2%的税率），同时对某些特定商品（如钢铁和羊毛）仍保留较高的关税税率。

3、1896年共和党人威廉·麦金莱出任美国总统后，便在《麦金莱关税法》（Mckingley Tariff Act）的基础上，于1897年推动出台《丁利关税法》（Dingley Tariff Act），将进口商品的平均关税率提高至57%左右的历史最高点。

4、紧接着于1909年和1913年相继通过的《佩恩—埃尔德里奇关税法》（Payne-Aldrich Tariff Act）和《安德伍德关税法》（Underwood Tariff Act，将平均关税税率降低到内战以来最低点27%）虽然在一定程度上降低了关税税率，但也仅局限于消费品和原材料等领域，并未动摇美国贸易保护主义的根基。于是1922年和1930年美国又相继通过《福特尼—麦坎伯关税法》（Fordney-McCumber Tariff Act）和《斯慕特—霍利关税法》（Smoot-Hawley Tariff Act，将平均关税税率由40%提升至48%），重拾贸易保护主义大旗，招致其它经济体的疯狂报复，从而引发并加剧了1929-1933年的大萧条危机。

值得注意的是，在1897-1933年的36年时间里，除1913-1921年由民主党掌控白宫外，其余28年间均由共和党人掌控白宫，这一时期美国共和党人通过贸易保护主义战略成功跻身世界第一，并在第二次世界大战中取得了国际社会的公认。

（四）贸易保护主义战略的整体收缩：大萧条结束至1971年布雷顿森林体系瓦解

1、1929-1933年大萧条之后，美国经济地位大幅提升，需要通过自由主义大旗不断向外进行经济扩张，故过去的贸易保护主义战略已经显得有些不适应。1933年，民主党人富兰克林·德拉诺·罗斯福上台（担任至1945年），此后直至1969年的36年时间里，共和党仅在1953-1961年主政过白宫，这为当时美国的贸易战略提供了一定支撑。

2、1934年，美国通过《互惠贸易协定法》（The Reciprocal Agreements Act of 1934），正式开启了美国低关税自由贸易之路，赋予总统与其他国家谈判并签署互惠贸易协定的权力，同时简化关税调整流程，并明确互惠贸易协定的有效期，这一战略直至1945年二战结束，期间美国与27个国家签订了32个互惠贸易协定，大幅降低了进口关税税率。

与此同时，美国于1944年主导建立了“布雷顿森林体系”，并着手建立国际贸易组织，随后1947年23个成员国于日内瓦形成关税及贸易总协定（GATT），双边贸易协定逐步向多边协定过渡。

3、不过随着欧共体的成立及作用和地位的不断提升，美国开始认为需要进一步深化的自由贸易体系来改变自身在国际舞台上的困局，于是在1962年通过《贸易扩大法》（The Trade Expansion Act of 1962），希望能够建立一个没有关税壁垒的跨大西洋自贸区。

4、20世纪70年代前后，西欧与日本在全球贸易体系中的地位显著提升，对美国经济地位造成了不同程度的威胁，导致美欧日之间的贸易摩擦不断加剧，使得美国国内贸易保护主义思潮重新抬头。1971年，时任美国总统尼克松（共和党人、任职至1974年）抛出“新经济计划”，其中除宣告布森顿森林体系瓦解外，比较重要的一条是对进口物品一律增收10%的附加关税，标志着真正的自由贸易时代正式结束。

（五）新贸易保护主义抬头并沦为美国霸权主义的工具：1974年以后至目前

1、20世纪70年代以后，美国贸易保护主义重新抬头，开始与西欧、日本大打贸易战。1974年，美国国会出台具有标志性的《贸易改革法》（The Trade Reform Act of 1974），扩大了总统推动贸易自由化谈判方面的权限、增加了对国内产业的保护措施，标志着美国正式从过去的“自由贸易”转向“公平贸易”，这被视为美国新贸易保护主义的开始。

和过去不同的是，新贸易保护主义更加注重非关税政策（即设立非关税壁垒）来实现对本国经济的保护，使得美国总统在出台相关政策时有更大的灵活性和自由裁量权。

2、1981年共和党人里根上台后（担任总统至1989年），于1984年推动出台《贸易与关税法》（Trade and Tariff Act of 1984），授予美国贸易代表主动行使301条款的权力；于1988年出台《综合贸易与竞争力法》（Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988），增补了1974年《贸易改革法》的301条款，设立超级301条款和特别301条款，并于同年签署美加自由贸易协定（为1994年的北美自由贸易协定奠定了基础）。

此后直至1993年民主党人比尔·克林顿上台，里根的贸易战略一直被不断强化，这一时期美国在与欧日的贸易争端中初步取得了胜利。

3、1994年4月15日WTO正式成立，但美国的新贸易保护主义战略始终没有消失，甚至多次绕开WTO框架以公平贸易之名实施单边制裁，如1996年出台《赫尔姆斯—伯顿法》（The Helms Burton Act），对与古巴有贸易关系的外国公司进行制裁等。

此后，美国不断将贸易与民主、自由、人权、国家安全绑定在一起。2016年共和党人特朗普入主白宫后，于2018年签署生效的《出口管制改革法案》与《外国投资和风险审查现代化法案》，扩大了贸易审查权，将贸易投资与国家安全捆绑起来，标志美国新贸易保护义达到了里根时代以来的最高点。

三、美国对等优先贸易政策简析

（一）直接点名巴西、印度、欧盟、加拿大、法国、中国等经济体

2025年2月13日（美国当地时间），美国总统特朗普签署一项备忘录，旨在恢复美国贸易关系的公平性、应对非互惠的贸易安排，明确要对那些对美国出口商品征收非互惠关税的国家（地区）实施对等关税。具体看，

1、该备忘录给出了未给予美国互惠待遇的诸多例子，直接点名巴西、印度、欧盟、加拿大、法国、中国等经济体。例如，巴西对美国出口乙醇征收的关税税率为18%（美国为2.5%）、印度对农产品适用的平均最惠国关税为39%（美国为5%）及对美国摩托车征收的关税税率为100%（美国为2.4%）、欧盟对进口汽车征收10%的关税税率（美国为2.5%）。

备忘录认为这种缺乏互惠的情况是美国长期存款巨额贸易赤字的原因之一。

2、指出加拿大和法国对数字服务税每年从美国公司收取超过5亿美元。

3、就中国而言，备忘录指出其针对中国的知识产权盗窃、强制技术转让及其他不合理行为，以征收关税为筹码达成了一项具有历史意识的双边经济协议。

此外，在签署备忘录时，特朗普还表示“为了公平起见，我决定征收对等关税，这意味着无论其他国家向美国征收多少关税，我们也将向他们征收相同的关税，不多不少…考虑对使用增值税制度的国家加征关税”。

（二）明确“对等关税备忘录”属于美国优先贸易政策的一部分

1、在特朗普上任第一天，其便签署了一项行政命令，即“America First Trade Policy”，其明确指出贸易政策是美国经济安全和国家安全的关键组成部分。故从逻辑上来讲，此次特朗普签署的“对等关税备忘录”属于美国贸易优先政策的延续。

2、在备忘录中，特朗普将在第一任期内与中国达成的双边经济协议、对进口钢铁和铝产品征收关税以及推动达成的《美墨加协定》（USMCA）（取代原先的《北美自由贸易协定》、即NAFTA）等事件视为其贸易优先政策成果的具体体现，这使得其站在维护美国利益的道德制高点上，意味着其在第一任期内的诸多做法将会重现。

3、此次签署的备忘录看似行政命令，但实际上更像是一种威胁，其真正目的是希望海外市场对美国真正高效地开放及使其贸易伙伴在其它方面让渡利益。因此，特朗普的贸易优先政策实际上是一种谈判手段。

四、结语

从美国贸易保护主义的历史发展脉落和对等关税备忘录来看，大致可以有如下几个结论：

（一）贸易保护主义是美国250周年历史的常态，既带有先天基因，亦有深厚的发展根基，自由主义只是这一常态过程中的小插曲。

（二）共和党是美国贸易保护主义的坚定捍卫者，民主党人多以倡导自由贸易为主，但在历史潮流中，并未改变美国贸易保护主义的大势。一旦共和党开始主政，意味着贸易保护主义战略将会在较长时期内维持，即自由贸易时代目前已经一去不复返。

（三）美国只有在自身安全感足够强、霸权地位无可撼动时，才会奉行自由贸易战略，每当外部环境变得不利于自身霸权维护时，贸易保护主义战略便会成为绝对主角。

（四）新贸易保护主义是1973年以来美国对外政策的主旋律，且美国总统及其政府在新贸易保护主义的自由裁量权已显著提升，意味着新贸易保护主义目前是美国政坛维护其的重要工具，会在未来较长时期内存在。

（五）虽然美国从立国之初便将关税作为其偿付债务、增加财政收入的重要手段，但1962年以来的数据表明，每年关税收入对美国的贡献尚不到千亿美元，占美国全年财政收入的比例亦仅为1-3%之间。不过，在特朗普第一任期内，关税收入占美国财政收入的比例由1.04%大幅提升至2.04%，并开始向千亿美元级别靠拢。考虑到，目前特朗普认为其第一一任期内的关税政策力度较小，这意味着不排除在其第二任期内，关税收入占美国财政收入的比例将可能会进一步向3%甚至5%靠拢，年收入预计将达到2000亿美元左右。

（六）和之前相比，本次特朗普推出的关税政策可能也会借鉴相关经验，如将进口商品进行分类，并适用不同的税率（消费品的税率相对低一些以抗衡通胀、关键产业和行业的税率高一些等）

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