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文/周道许 清华大学五道口金融学院金融安全研究中心主任

专项债作为国家逆周期调节的重要工具，其发行规模近年来呈现出爆发式增长。根据财政部的规划，2024年新增专项债券发行4万亿元，预计2025年专项债发行规模将达到4万亿元以上。专项债资金主要投向基础设施建设、公共服务项目等领域，成为推动地方经济和社会发展的关键引擎。随着专项债政策的逐步细化和完善，申报专项债的竞争愈发激烈。在“资金跟着项目走”的监管导向下，地方政府和企业在专项债申报过程中，不仅要有宏观的政策理解，更需要科学、系统的申报策略。

一、2025年专项债政策风向标

1. 投向领域：“负面清单”+“正面清单”

投向领域方面，实行“负面清单”管理，未纳入清单的项目均可申请专项债资金，能有效缓解专项债项目匮乏问题。扩大专项债券用作项目资本金范围。在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，将四类基础设施纳入专项债券用作项目资本金范围，包括信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等。与2024年相比，2025年专项债投向领域更加多元化，新增的投向领域与国家战略紧密契合，具有强烈的政策倾斜性，成为地方政府争夺专项债资金的重要方向。例如，“算力网络”领域涉及数据中心建设、云计算产业发展等，契合当前数字经济的需求，具有较高的政策支持度。

2. 优化收益要求和额度分配

收益要求上，要求做好专项债券项目融资收益平衡。确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额还本付息，严防专项债券偿还风险。

优化专项债券额度分配。额度分配管理坚持正向激励原则，统筹考虑党中央、国务院确定的重大战略和重大项目支出需要，根据各地区债务风险、财力状况、管理水平，以及地方项目资金需求等情况合理分配，确保向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜，提高专项债券规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度。

3. 加强专项债券监管力度

监管方面，建立“项目-资产-现金流”全生命周期监测流程，严禁挪用资金偿还隐性债务。这一举措将加强对专项债资金的监管，确保债务资金真正用于高质量的基础设施建设项目，避免资金流失或误用。同时，对不符合发行要求但已发行专项债券的地区，在以后年度新增专项债券额度分配时予以扣减，省级政府要暂停相关市县在建项目续发专项债券“绿色通道”。各级财政部门要对违规使用专项债券资金的地区，依法依规采取扣减限额、约谈通报、考核监督等方式严肃处理

二、项目策划的两大关键设计

1. 政策契合度设计

项目策划需注重政策契合度，通过领域嵌套、民生标签和绿色溢价提升项目竞争力。

• 领域嵌套：优秀的项目往往涉及多个政策领域，至少应覆盖两个重点方向。2025年专项债新增量子科技、算力网络等投向领域，为领域嵌套提供了更多选择。例如，将“冷链物流”与“县域商业体系”相结合，既符合基础设施建设的要求，又兼顾地方经济发展和民生改善的双重目标，契合2025年政策导向，提升项目竞争力。
• 民生标签：更具有民生意义的项目，如适老化改造、保障性住房建设等，不仅可以提升项目的社会价值，也能够增加项目的财政补贴。2025年专项债政策强调对民生领域的支持，加入民生标签的项目更符合政策要求，更容易获得专项债资金支持。
• 绿色溢价：近年来，绿色发展已成为国家政策的重要方向。在项目中嵌入绿色技术，如绿色建筑、清洁能源等，通常绿色债券的利率可以享受10-15BP的下浮优惠，绿色溢价将成为项目策划的重要加分项。

2. 现金流编织术

项目需构建稳定的现金流，包括基础收入和衍生收入。

• 基础收入：项目需要提供具有较强可持续性的经营性收入来源，例如停车场收费、光伏发电等。这些收入来源既能保证项目的基本运转，又有助于确保项目能够按时偿还专项债。专项债政策要求项目收益需要能够完全覆盖专项债券的本息，审核中，一般要求覆盖倍数达到1.2倍以上，基础收入的稳定性和可持续性对于满足这些要求至关重要。
• 衍生收入：近年来，数据资产的变现成为新型收入来源。例如，在智慧交通项目中，项目方可以通过授权使用交通流量数据、碳汇交易等方式创造额外的收入来源，提升项目的收入覆盖率。

三、申报材料的“六脉神剑”

1. 项目实施方案

项目实施方案是专项债项目的核心，它不仅是项目从规划到实施的蓝图，更是确保项目顺利推进和资金高效利用的关键文件。在专项债申报过程中，项目实施方案详细阐述了项目的背景、目标、具体建设内容、实施步骤、资金安排以及预期效益等多个方面，为项目的整体规划和执行提供了明确的指导。

2. 可行性报告

可行性报告是专项债申报的关键材料之一，其重要性不言而喻。可行性研究报告包括项目概况、项目选址及建设条件、项目总体方案、项目实施计划、投资估算和资金筹措、社会经济影响评价、收入成本估算等内容，且所有数据和结论都需要有充分的依据和合理的推导过程。项目必须具有明确的经济效益和可行的融资收益模型，确保专项债券资金能够得到合理的利用。项目需根据实际需要提出专项债券的资金需求，并合理安排年度建设任务。

3. 法律意见书

法律意见书在专项债申报中扮演着风险隔离的关键角色。其主要作用是通过对发行项目的全面合规性审查，确保专项债券的发行、资金使用及偿还过程符合相关法律法规和政策要求，从而有效隔离潜在的法律风险和财务风险。为专项债申报提供了坚实的法律保障，不仅隔离了项目可能面临的隐性债务风险、土地权属风险及资金使用风险，还为项目的顺利实施和债券的安全偿还奠定了法律基础。特别是在2025年监管趋严的背景下，法律意见书的作用将更加凸显，成为专项债申报过程中不可或缺的关键环节。

4. 财务评价报告

财务评价报告是评估项目财务可行性的核心材料。该报告通过对项目的投资成本、预期收益、资金来源、风险因素等进行全面、系统的分析，为决策者提供科学、客观的财务数据支持。它不仅揭示了项目的盈利能力、偿债能力和财务生存能力，还帮助投资者和政府部门判断项目的经济效益和社会效益，从而确保项目在财务上的稳健性和可持续性。此外，财务评价报告还能指导项目在实施过程中的资金管理，优化资源配置，降低财务风险，为项目的成功实施提供有力保障。

5. 规划许可和用地手续

规划许可和用地手续是确保项目合规性的重要环节。自然资源和规划局出具的用地预审与选址意见书、用地规划许可证、划拨决定书、国有土地使用证等，具体根据项目用地性质办理。通过对项目用地的合法性、适宜性和环境影响进行详细审查，用地预审能够有效预防和解决潜在的用地问题，保障项目的顺利进行。这一环节不仅有助于识别和规避项目可能涉及的基本农田、生态红线等受限区域，还能确保项目符合国土空间规划、环境保护等相关法律法规要求。通过用地预审，可以最大限度地减少项目实施过程中的法律风险和环境影响，为项目的可持续发展奠定坚实基础。因此，用地预审是项目前期工作的重要一环，对保障项目合规、高效、有序推进具有重要意义。

6. 收入测算说明

收入测算说明是确保项目财务可持续性的关键材料。这份说明详细阐述了项目预期收入来源、收入规模、收入增长趋势以及可能面临的风险因素，为项目的财务分析和预算编制提供了科学依据。通过精确的收入测算，可以全面评估项目的盈利能力、偿债能力和财务稳定性，从而确保项目在长期运营过程中能够保持良好的财务状况。

四、高频雷区与拆弹策略

1. 投向领域不正确

• 雷区表现：项目不符合投向领域规定。包括投向领域选择不准确、建设内容和规模填写过于简略或不够量化、建设内容与选择的投向领域不对应、项目属于投向领域禁止类项目清单等。
• 拆弹策略：详细研究国家和地方关于专项债投向领域的最新政策文件，确保项目投向与政策导向一致；在申报材料中，使用量化的数据来描述项目的规模，如建筑面积、生产能力、服务范围等，确保信息的具体性和可衡量性；如果项目包含多个子项目，需要明确每个子项目与投向领域的对应关系，并进行合理的项目组合。

2. 资本金管理要求不符合

• 雷区表现：项目资本金小于最低资本金比例要求、在政策范围之外将专项债券用作项目资本金等。
• 拆弹策略：在项目前期规划中，制定合理的资金结构方案，确保资本金充足且来源合法。通过多元化融资渠道，如引入社会资本、争取政策性银行贷款等，补充项目资本金如果资本金不足，考虑调整项目规模或投资计划，以适应可用的资本金水平。

3. 项目不符合公益性、收益性要求

• 雷区表现：项目不可完全市场化运作、没有与投向领域相对应的项目收益等。
• 拆弹策略：对项目进行全面的再评估，确保项目符合公共利益，能够提供基本公共服务或促进公共利益的实现。分析项目的财务模型，确保项目有一定的收益来源，能够覆盖债务本息。设计长效的收益机制，如通过建立使用者付费制度、提供有偿服务等方式，确保项目长期稳定收益。考虑项目的长期运营和维护成本，确保项目在生命周期内能够自我维持。

五、超级案例：杭州机场轨道快线工程专项债的“四两拨千斤”

1. 结构设计

机场轨道快线共发行三期专项债券，期限分别为7年、15年、20年，均为中长期债券，债券期限分布与项目建设运营期限匹配更科学，收益归集和本息偿付更有保障。同时，专项债券的专账专户等规范管理带动了项目资金合规高效使用，有力提高了项目资金绩效。

2. 杠杆撬动

机场轨道快线累计发行新增专项债券达200亿元，占项目总投资的46.3%。200亿专项债券政府专项债加权平均利率仅为3.31%，与同期贷款市场报价利率LPR相比，每年可节省利息支出2.4亿元，大大降低了融资成本，改善了公司融资结构，创新了融资渠道。

3. 防范新增隐性债务风险

机场轨道快线项目是兼具公益性和收益性的政府投资项目，投融资规模大、建设运营周期长、社会效应强、公益性作用特殊。采用发行地方政府债券融资的方式，既是贯彻地方政府依法适度举债的需要，更是杜绝新增隐性债务风险的必要举措。专项债券有力发挥了助力建设轨道城市、服务保障亚运盛会的最大红利。

总之，2025年专项债政策的调整，既是挑战，更是机遇。地方政府和企业只有深入研究政策变化，提升专业水平，创新申报策略，才能在激烈的竞争中脱颖而出，充分把握4万亿元的政策额度，为地方经济和社会发展注入源源不断的动力。

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本文系未央网专栏作者发表，属作者个人观点，不代表网站观点，未经许可严禁转载，违者必究！首图来自图虫创意。

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