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2024年政府工作报告明确，标本兼治化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，维护经济金融大局稳定。这意味着，在全国两会连续两年将防范化解重大风险列为重要工作任务之后，今年的重点领域风险化解方向更明确，且政策举措存量与增量、长期与短期兼具。清华大学五道口金融学院金融安全研究中心近期发布研究报告《以中央金融工作会议精神为指导，建立地方债务风险化解长效机制和管理机制，维护地方金融安全》，从明确“化债”的视角问题出发，对地方债务进行了分类分层研究，提出了地方政府债务化解的举措建议。

“化债”的视角问题

中央与地方关系是国家体制中纵向权力与资源分配的基本关系。在具体的人权、事权、财权等权责利问题上，更是不断根据新的形势需要，处于不断改革优化中。“化债”问题，属于中央和地方博弈中的关键性问题，必须长期处于“紧平衡状态”。

截至2022年底，中央政府的国债余额25.6万亿元，远低于地方政府债务余额35.1万亿元（不包含地方融资平台债务）。因此，中央金融工作会议提出“优化中央和地方政府债务结构”。

本文是以保持中央与地方在化债问题上这种“紧平衡”状态为前提，站在地方政府的视角提出相应的债务化解管理机制和长效机制。

“化债”到底化的是什么债？

（一）与地方政府有关的债务分类

与地方政府有关的债务，至少包括如下四类：

一是地方政府的“法定”债务。即纳入财政预算，地方政府以自身为融资主体，发行的地方政府专项债和一般债。目前，35万亿地方政府“法定”债务处于安全可控的范围。

二是地方政府的“隐性”债务。地方政府的“隐性”债务是通过统计而来，以财政部地方政府全口径债务监测平台统计的隐债主体和各主体隐债规模为准。

三是地方“城投公司”的债务。地方“城投公司”诞生于特殊的历史时期，对地方经济发展起到了重要的推动作用，但也积累了大量、难于统计、难于偿还的债务。

四是地方“国有企业”的债务。除城投公司外，隶属于地方国资系统、财政系统的国有企业，也会根据自身业务需要进行举债，偿债来源为自身盈利。

（二）“化债”到底“化”的什么债

从广义来看，地方政府需要对法定债务、隐性债务、城投债务和地方国有企业债务实施统一管理，统一纳入到债务化解的范畴。据了解，财政部等部门也在研究制定地方政府隐性债务和法定债务合并监管的举措。

但狭义上所指的“地方化债”是从2015年开始，共经历了四轮。前三轮“化债”主要是对地方政府隐性债务的化解。通过发行置换债、实行建制县隐债化解小规模试点、发行特殊再融资债，用于建制县隐债化解试点扩容和全域无隐债试点等方式，将地方政府隐性债务显性化，地方债务总量并没有变化。通过逐步消除隐性债务，实现政府偿债与企业偿债责任的区分与隔离。

（三）地方政府既需要“四债共管”，又需要区别对待

由于资源有限，强调“四债共管”，并非“四债共化”。一方面，地方政府应建立本级政府的全套债务“一本账”。地方政府需细化统筹各类债务的各类要素，如本金、发行利率、二级市场交易利率、到期时间、续借难度、违约影响等因素，并用可视化的手段在电脑、移动终端等设备上展示，供各级管理者查阅和参考，利用科技手段，对全部债务进行统筹管理。另一方面，对于不同债务，需要区别对待，以实现将有限资源投入到最需要化解的债务中。区别对待需把握如下原则：

一是“法定债务”——顶格扩大规模。发行地方政府债，是地方政府成本最低、最合规的资金来源。因此，地方政府需积极与财政部沟通，顶格扩大地方政府债发行规模，并严格执行发债用途。

二是“隐性债务”——存量：有序化解，增量：坚决遏制。一方面要有序化解存量隐性债务，由于隐性债务本质上为地方政府的债务，存量债务必须做好债务的偿还。但由于地方政府资源有限，偿还隐性债务需根据实际情况，区别对待；另一方面要坚决遏制增量隐性债务的增长，隐性债务本质上是违法行为。地方政府需要坚决在增量债务中，划清政府与企业的权责利边界，与企业经济往来坚持履行必要的政府采购程序，坚持市场化原则，杜绝隐性债务的增长。

三是“城投债务”——加强分类管理，有保有舍。地方政府需加强对地方城投公司的债务管控，制订城投公司债务管理的问责机制，要求城投公司建立透明、准确的债务账本，及时向上级政府报告不同债务周期的资金需求。各省要建立本省“631”债务统筹上报机制。同时，对于城投不同类型的债务，在资源有限的情况下，实施分类管理。

四是“国有企业债务”——谨慎处理，责任心是关键。地方政府仍需谨慎对待地方国有企业的债务，加强政府和企业的责任心，避免新官不理旧账的问题出现。

地方政府债务化解的两项必要举措

（一）穷尽所能，压实自身债务化解责任

中央金融工作会议明确要求，“压紧压实金融风险处置责任”。对地方政府而言，需要穷尽所能，开源节流，压实自身债务化解责任。较为有效的债务化解措施至少包括：

一是加快融资平台兼并整合，实施分类管理。地方政府应全面梳理融资平台的业务特点、资产特点和盈利状况，对区域内城投公司实施分类管理。

二是盘活存量资产，提高资产利用效率。地方政府除建立债务“一本账”外，还需要建立资产“一本账”，对各类资产的权属关系、确权瑕疵、运营状况等要素进行系统梳理，并进行分类盘活。

三是建立地方政府债务化解平准基金。以省级政府牵头，整合省内财政资金、国有企业盈余资金，最大限度募集社会资金，建立本区域的债务化解平准基金，承接本区域有兑付压力的公开发行标准化债券和金交所发行的定向融资计划，确保地方金融安全和治理稳定。

（二）提高与金融机构沟通级别，全方位谋求与金融机构合作

向城投公司融资在各大金融机构都是相对敏感而重要的问题。在当前环境下，城投类资产仍属于相对安全的资产，仍具有较高的配置价值。这就要求地方政府、城投公司主要负责人在专业能力和服务态度等方面进行提升。一方面，加强金融监管政策的学习，特别是相关监管部门为化解地方债务风险而出台的新政策。另一方面，有必要躬身入局，亲自带队，与各大金融机构，进行总对总沟通和恳谈，充分利用标准化债券、资产证券化、信贷融资等金融工具，实现地方债务的“以低换高、以长换短、以新换旧”，进一步优化地方债务结构。（文/清华大学五道口金融学院金融安全研究中心）

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