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我国目前对第三方支付机构的定位是非金融中介机构，但具体了解我国的监管措施，会发现其实对第三方支付机构适用的是金融机构监管方式。本文通过对第三方支付的美国模式与欧盟模式的对比发现，我国对第三方支付的监管是错位的。央行的《支付机构网络支付业务管理办法》征求意见稿也是在错位的监管思路下推出的。为了推动第三方支付机构的发展，需要对第三方支付进行重新定位。考虑到第三方支付机构是一个信息与资金的中枢，将其认定为金融机构，允许它开展稳健的金融业务似乎是更优选择。在此基础上，我国应当对第三方支付机构适用“欧盟监管”。

央行下发的《支付机构网络支付业务管理办法》征求意见稿，如一石激起千层浪，在第三方支付行业内引起众声喧哗。业界人士认为，该征求意见稿所反映出的监管思路一旦落实，将极大地挤压第三方支付企业的生存空间。央行则认为自己是为了保证第三方支付安全。但真理究竟掌握在哪一方手中，并非简单的网络口水战可以决定。

本文认为对第三方支付监管不能用简单的“是”或者“否”笼统而论，而要结合第三方支付机构所具体从事的业务入手。不同的业务模式带来不同的风险，不同的风险呼唤不同的监管方式。成为金融机构还是中介服务机构，是摆在第三方支付面前的两条可能的选择,本文所要研究解决的便是如何选择的问题。

一、第三方支付监管——互联网金融的新命题

在第三方支付出现以前，银行一直是支付服务提供者。银行承担了资金汇集与融通的职责，在不同的账户之间进行资金的转移与清算。互联网经济发展之后，大量传统线下交易被淘宝网、京东商城等搬到了互联网上，而伴随着线上交易的发展，对线上交易所进行的线上支付也逐渐取代了面对面的现金交易。这时，银行只面对大客户提供交易支付信息服务的缺失，也迅速地被交易平台提供的第三方支付服务所填充。

第三方支付机构将大量小规模的支付聚合起来，形成了海量的交易数据与资金沉淀，将传统银行不屑于参与的小额支付服务做成了自己的专项服务。这是“长尾理论”在互联网支付领域的体现，也是第三方支付发展起来的根本动因。如果把传统银行的资金流动看作是动脉血管的话，那么第三方支付便是经济发展的毛细血管。

随着第三方支付的逐渐壮大，以及对金融领域的不断介入，引起公众对第三方支付所可能引起的金融风险的担忧。继而，对第三方支付进行监管也便成了实务界与学界的必然逻辑。

二、支付服务的风险——不同定位，不同风险

对支付服务进行监管，需要回到风险这一起点上。支付活动存在的最大风险是信用风险。在当面的现金交易中，信用风险几乎是不存在的，“一手交钱，一手交货”，是最简单也最有保障的交易模式。这时候，支付风险与交易风险是混同的，不具有区分意义。但是当支付行为与交易行为出现分离的时候，支付风险也便从交易风险中独立出来。

在第三方支付的交易背景下，如何控制支付风险便成为许多交易能否存在至关重要的因素。淘宝网通过资金托管的方式，解决了买卖双方的信任问题，因此获得了巨大发展。买家以现金为支付宝的支付能力提供担保，支付宝无需自行提供资金为买家进行信用增强，卖方相信的是买方已经完成的支付行为，而非支付宝的资金实力。支付宝是凭借自己向买方收取的客户备付金而让卖方有足够的信赖，而并非卖方对支付宝本身的自有资金的充足而产生信赖。从这个角度上说，支付宝提供的服务是货币转移活动，而非信用担保服务。

因此，加强客户备付金的监管，避免备付金的流失，才是保障支付安全的根本。针对备付金的监管存在两种模式，分别以美国与欧盟为代表。

1、非金融机构模式的监管——“美国模式”

从上述交易模式可以看出，保障支付能力的最有效方式便是对买方交付给支付宝的这笔费用冻结不动，也就是目前我国监管方所做的那样。买方为了实现交易，提前将货款支付给支付宝，这笔款项在买方确认完成交易前都将留存在第三方支付账户上。业界将这笔还未支付出去的款项称为沉淀资金。

美国法上对沉淀资金所采纳的是冻结方案，与此相对应的是第三方支付的从业门槛降低并适用放松的管制。美国认为货币转移是一种非金融服务，并不需要适用金融法律管制，对这项服务的提供者也未要求高额的自有资金。以美国最大的网络第三方支付平台 PayPal 为例，目前大多数州对其定位是货币转账或货币服务的企业，而不是传统的商业银行或其他的存款机构。

如果第三方支付突破了资金转移这一角色，金融风险便会出现。第三方支付的沉淀资金从理论上可以在沉淀期内进行借贷或者投资活动。如果第三方支付将资金投入到别的领域，就可能出现投资失败风险，当资金沉淀期结束需要进行支付活动时，第三方支付便有可能出现支付不能。因此，如果允许第三方支付利用沉淀资金进行投资，那么就必须加强监管，如欧盟所采取的措施那样。

2、金融机构模式的监管——“欧盟模式”

欧盟对第三方支付的监管是将其视为发行电子货币。其实，发行电子货币与第三方支付是同一问题的一体两面。一方面，发行电子货币的目的是为了能够方便的在互联网上进行支付活动，另一方面，第三方支付需要利用电子货币作为支付工具。欧盟对于第三方支付的平台，即通过发行电子货币进行支付的服务进行了较为严格的监管，但前提是对电子货币发行方投资行为的放松。“为了保证电子货币机构的自身安全不受其他机构风险的影响,也为了确保电子货币机构中未兑现的电子货币负债总有具有充分流动性的低风险资产作支撑,《2000/46/EC指令》（下文称《指令》）特别对机构可从事的投资活动提出严格限制。”其中包括对最低资本，投资额度，投资方向等全面监管。

欧盟与美国的管制体现了对第三方支付的两种态度。欧盟认为第三方支付机构是一种准金融机构，必须进行严格的经营与风险监管，而美国认为第三方支付提供了一种货币转移服务，无需用金融监管的逻辑对其进行规制。不同的角色定位，带来的是不同的风险。

三、被压制的第三方支付——错位的定位，错位的管制

我国目前对第三方支付认定的角色是非金融机构，《非金融机构支付服务管理办法》开明宗义地将第三方支付界定为非金融机构，禁止支付机构从事除资金转移之外的任何行为。该办法第二十四条规定：“支付机构接受的客户备付金不属于支付机构的自有财产。支付机构只能根据客户发起的支付指令转移备付金。禁止支付机构以任何形式挪用客户备付金。”

从上述《办法》中似乎可以看出，我国监管者按照“美国模式”界定第三方支付机构。但让人迷惑的是，在该办法第九条规定：“申请人拟在全国范围内从事支付业务的，其注册资本最低限额为1亿元人民币；拟在省（自治区、直辖市）范围内从事支付业务的，其注册资本最低限额为3千万元人民币。注册资本最低限额为实缴货币资本。”这样的注册资本金要求几乎与银行等同。如果仅仅按照非金融中介机构的角色理解第三方支付机构，那么为何要求其持有如此之高的自有资金？2013年出台的《支付机构客户备付金存管办法》中要求第三方支付机构按照备付金规模计提风险准备金。这又似乎是按照银行资本充足率的要求来要求第三方支付机构。从对第三方支付出台的各个办法的具体要求看，都对一个实际只有中介服务业务的第三方支付机构适用了金融机构才有资格享有的“监管配置”。简而言之，我们赋予第三方支付以“美国模式”的经营，却配置了“欧盟模式”的监管；我们将第三方支付的业务范围压缩至中介服务，却同时将金融监管的沉重锁链套在了第三方支付的头上。要推动第三方支付行业的健康发展，必须将第三方支付机构的角色与监管对应起来。那么，究竟该对第三方支付进行何种定位呢？

四、第三方支付机构的金融属性——从资金到信息

酝酿中的《支付机构互联网支付业务管理办法（征求意见稿）》对第三方支付所能够从事的资金转移业务进行严格的额度限制。法律对第三方支付的这种规制，将第三方支付严格限定在小额资金转移者的角色内。要判断这样的定位是否适当必须首先回答如下两个问题。

1、第三方支付是否应当被限制在小额支付领域

第三方支付在大部分交易从事的都是小额支付。从某种角度上说，第三方支付是将传统银行不屑于从事的小微支付承接过来，通过规模形成支付竞争。人们不会凭空产生小微支付的需求，支付是配合商业形态进行的。支付宝伴随着淘宝网的成长而成长，财付通伴随着腾讯的发展而发展，微信支付在场景支付中猛然发力，几乎所有的支付创新都是互联网交易模式创新的组成部分。互联网支付并非天然的是第三方支付的领域，只是由于传统商业银行在支付生态链中的顶端地位导致竞争机制不足、创新动力不足才让各种第三方支付逐渐发展壮大。如果传统银行能够扭转思维，大力发展网络支付，利用信息技术增强对交易信息的处理跟踪能力，传统商业银行并不必然的弱于第三方支付。简而言之，在互联网时代，小微支付的产生顺应了互联网经济的发展需要。无论商业银行是否提供小微支付渠道，人们总是会需要这样的支付。但是在传统大额支付的背景下，第三方支付是否还具有在小微支付环境下的竞争优势便为未可知。大额交易情况下，支付的安全性成为至关重要的问题。人们可能愿意通过小微支付完成一次打车费用的支付，一次餐饮费用的支付，但是对于一笔国际贸易达百万级别的汇款而言，由于支付安全性问题，第三方支付存在的竞争力就会陡然下降。

第三方支付目前主要从事的是小额支付，但这种小额支付是市场的选择，而不是政策的选择。政策层面以经济层面的实然直接确定为应然，是一种监管先行，将互联网经济发展的创新局限在监管者的视野之内。第三方支付今天扮演了小额支付的角色，并不意味着第三方支付永远只能够进行小额支付，第三方支付所发挥的功能在市场竞争中加以确定更能够给金融创新以发展空间。如果第三方支付未能发展出更值得消费者信赖的大额支付模式，那么淘汰第三方支付将是消费者与市场，而不是监管者。此外，通过对支付额度的限制，并不能真正实现金融安全的目标。第三方支付起家于小额支付，那么金融风险也同样可以以小额的方式蚕食掉监管者所追求的安全。如果将第三方支付所积累的资金理解为盛满水的口袋，那么无数个细小的网洞依然可以将一口袋的水全部漏光。对于盛满水的口袋，真正有意义的监管是对总量的控制，而不是具体每一笔交易额的控制。

 2、第三方支付是否应当被限制在资金转移者角色中

将第三方支付的角色定位为资金转移者，冻结所有的沉淀资金并不是最优的政策选择。显然，从监管者的角度出发，最为安全的监管方式便是现行的管理办法。冻结一切，金融风险也无产生的可能性。但是，现实显然不会如此理想。我国监管上禁止对沉淀资金的使用，存在两个问题。

第一个问题是监管能力问题。监管机构固然可以规定第三方支付对于沉淀资金只能托管，不能使用。但是资金天然具有流动性，监管部门不可能对第三方支付的所有商业活动进行监管。所有立法都存在法的效力与法的实效之间的距离。监管机构如果想要严格的监控第三方支付的资金流动，需要对市场交易活动的微观层面进行监控，而这必须耗费巨大的监管成本。这显然是不现实，也不可行的。商业逻辑总是能够变化出无穷的交易方式与模式，将资金运用起来。这种逆商业而动的监管注定是一种事倍功半的监管。

另一个重要的问题是，零风险监管即使可行，也存在社会资源被严重浪费的情况。客户备付金如果仅仅是在银行准备金账户中睡大觉，而不能参与资金融通，那么显然会将资金流动性的价值贬损殆尽。从事第三方支付的机构往往掌握着大量交易双方的具体数据，在我国缺失整体信用体系的情况下，可以有效地评估不同资金需求方的信用度，从而进行精确的资金配比定位。将如此巨大的信息资源与资金沉淀全部冻结，是一种严重的资源浪费。

第三方支付虽然在形成的初始原因中，是为了满足日益发展的互联网支付，但其在这个过程中形成的大量信息却产生了更具有价值的交易信息。这种交易信息能够有效的对支付方的信用产生一定的评估。大数据的产生，能够精准的对一个人在互联网中的消费模式，行为模式进行统计分析。这些信息的价值能够有效地填充金融服务过程中的信息不对称问题，便于商业机构更好更全面地掌握消费者的消费模式。因此，我们才会看到腾讯与阿里巴巴为了争夺客户而展开的激烈竞争。他们争夺的不是支付行为本身所产生的微薄收益，而是争夺在支付数据基础上所形成的客户模型，定价模型及风险模型。

掌握了商业风险数据，就把握住了金融的关键。因此，支付宝可以做到更为准确地向自己的客户提供小额贷款，同时，大量的交易与强大的信息处理能力能够将交易风险极度分散。在互联网上，由于信息都是以极低的成本被发布与被获取，因此计算机可以直接将供需信息进行配对，形成全民贷款给全民的民主金融，“草根”金融。传统中金融的“一对多”被互联网金融的“多对多”所取代。当第三方支付通过支付交易形成的信息得到比银行更为精准的金融数据之后，其所掌握的大量沉淀资金必然会产生强烈的投资冲动。在传统银行业的收益率与互联网金融所能达到的收益率之间，存在巨大的盈利空间。金融的触角伴随着第三方支付力量的延伸而逐渐蔓延到经济体中的各个角落，不断地降低融资成本，提高投资收益。因此，政策对于第三方支付的定位如果仅仅是货币转移中介服务，必然是脱离了互联网金融的发展逻辑，也会削弱金融对整个社会经济的促进作用。

五、第三方支付的再定位——从压制走向竞争

从上一部分分析可知，赋予第三方支付以金融机构的身份，在允许它从事更多投资活动的同时，加强资金的流动性监管，能够更好地发挥第三方支付机构对金融的促进作用。

如何才能将这些沉淀资金与数据信息进行充分利用？本文认为存在以下几种可能。

一种是银行业进军互联网支付。其实互联网支付是一种轻资产企业，并不需要投资建设厂房，购买贵重机器，而只需要计算机与专业人员的配备。传统银行业所拥有的现有支付专用线路，通过升级便足以应付互联网支付的需求。在这种情况下，银行会与第三方支付展开竞争，能够实现支付便捷性与安全性的企业便能够在支付竞争中得到优势地位。

另一种可能是，银行与第三方支付方展开合作。第三方支付继续从事支付的中介服务活动，将其从支付活动中所积累的资金与信息交给银行使用，通过某种利益分配模式将从事金融活动获得的超额利润与第三方支付进行分享。在国家对第三方支付进行严格管制的情况下，第三方支付方辛苦地从事小微支付的活动，获得的信息提供给银行后，银行完全可以凭借自己的经营许可证获得对信息服务的定价权与分配权。这不仅仅有违经济平等原则，也不利于通过竞争实现总体经济福利的最大化。

还有一种可能是，银行与支付企业维持现状。但这无非是逼迫互联网公司办银行，而不具备办银行条件的支付企业只能继续任凭其沉淀资金与信息被白白浪费。这是经济上的双输局面。

因此，使整体经济福利最大化的方式莫过于放开对第三方支付的监管，将其从非金融的支付中介机构重新定位为金融机构，并采用类似银行的监管模式进行监管。引入银行监管的风险准备金制度、规范沉淀资金的投资方向与额度，可能是更为双赢的局面。在自由竞争的基础上，第三方支付才能够与银行一同形成金融产品的差异化，共同促进金融市场的繁荣，满足不同层次投资者与融资者的需求。

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