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摘要：随着内地与香港资本市场双向开放的进一步扩大，特别是沪深港通相继推出、存托凭证试点先行，跨区域证券违法行为也渐趋增多。这类不法行为可能同时违反两地证券法律，两地证券监管机构均有权采取执法行动，进而引起执法管辖权竞合。如缺乏必要的管辖协调机制，可能出现竞争性执法或执法真空等问题。本文将阐述内地与香港证券执法管辖权的属性与边界，分析管辖权竞合的表现与影响，并借鉴境外相关经验，探讨两地证券执法管辖权问题的解决路径。

关键词：行政管辖权 区际管辖竞合 跨境证券违法 执法合作

近年来，内地和香港资本市场双向开放进一步扩大，互联互通程度不断深化。特别是，随着2014年、2016年沪港通、深港通相继启动，2018年存托凭证试点推出，两地资本市场之间的联系日益紧密，发行人、投资者、金融产品及服务等金融要素的跨境流动愈加频繁。与此同时，跨区域违法违规行为也呈现日渐增多的趋势，如通过沪港通实施跨境操纵和内幕交易、中介机构违规提供跨境中介服务等。由于相关违法主体、行为和结果等要件分处两地，中国证监会与香港证监会基于各自证券法律规则，可能均有权对该特定违法行为启动行政调查并作出后续处罚，即同时享有执法管辖权。随着新修订的《中华人民共和国证券法》（2020年3月1日实施，以下简称新《证券法》）正式施行，内地证券监管域外管辖权得以明确，上述执法管辖竞合的情况将愈加普遍。对于跨境证券违法行为，中国证监会与香港证监会在何情形下享有执法管辖权？执法管辖权发生竞合时可能会产生何种影响或问题？如何协调解决这些问题？这都值得进一步研究和探讨。

一、从沪港通项下首例跨境市场操纵案说起

2017年3月，唐某因控制本人及他人在香港券商开立的证券账户，通过沪股通操纵内地“小商品城”股票价格，受到中国证监会行政处罚。这是沪港通项下首例跨境市场操纵案，对该案的处理引起了市场和社会的高度关注。当事人在行政处罚听证会上辩称，本案违法行为发生地在香港，中国证监会没有管辖权。对此，中国证监会在行政处罚决定书中回应，唐某通过股票交易系统对在上海证券交易所上市交易的股票实施操纵行为，证监会对该违法行为有合法的管辖权。[1]事实上，由于唐某下单交易地点在香港，依据香港证券法律，香港证监会对其操纵行为同样拥有管辖权。中国证监会与香港证监会依法有权对唐某的市场操纵行为予以管辖，这本质上是区际证券执法管辖权竞合的问题。上述问题的出现，主要涉及三方面因素。

一是平行法域下的证券法律冲突。在“一国两制”下，香港作为特别行政区享有立法权、行政权、独立的司法权和终审权，并成为与内地相互平行的独立法域。一方面，香港保留了原有普通法传统，除非与《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）相抵触或香港立法机关作出修改，原有普通法、衡平法和习惯法继续有效。[2]另一方面，香港有权自行制定法律，全国性法律除了《基本法》附件三所列法律（主要与国防外交相关），均不在香港适用。[3]在证券监管领域，内地《证券法》不适用于香港，香港有专门针对本地证券市场监管的《证券及期货条例》（the Securities and Futures Ordinance，SFO），并且沿用判例法的相关规则原则。内地与香港证券法律分别确立了各自的适用范围和管辖原则，且两者之间存在竞合与交叉，这是实践中出现区际证券执法管辖竞合的前提条件。

二是资本市场双向开放下的金融要素跨境流动。近年来，内地与香港资本市场双向开放的广度和深度不断拓展。发行上市环节，1993年H股推出后，内地注册企业陆续赴香港上市开展境外融资，特别是2017年H股全流通试点启动，内资股也可以进入香港股票市场。交易环节，在原有B股、QFII和RQFII基础上，沪港通、深港通相继启动，两地投资者可以在本地交易所直接交易对方市场挂牌股票，真正实现了两地股票市场互联互通。中介服务环节，越来越多的证券中介机构开始跨区域设立子公司，充分发挥两地持牌优势提供跨境中介服务。发行人、投资者、产品和服务等金融要素的跨境流动进一步加强，意味着相应的投融资行为不再局限于单一市场，那么与此相关的不当行为就可能出现因构成要件割裂而同时触犯两地证券法律的情况。

三是市场运行规则与监管安排差异下的跨境违法动机。尽管国际范围内的证券交易体制与监管标准逐步趋同，但由于历史发展及社会文化等原因，内地与香港无论在证券发行交易机制，还是在具体监管规则上都存在一定差异。例如关于主板上市的盈利条件，内地要求拟上市公司具备持续经营能力，而香港则对累计盈利有要求；又如交易监察体制，内地实行看穿式交易监管，而香港受限于多级存管账户体系而无法直接穿透最终的交易主体。不法主体滥用这种差异化安排，实施跨区域证券违法行为，以实现监管套利。这类跨境违法行为对两地市场秩序、投资者利益都会造成损害，并为两地证券法律所禁止，由此可能引起两地证监会的执法管辖竞合。

二、内地与香港证券执法管辖权的属性与边界

（一）属性探究

中国证监会作为国务院直属事业单位，属于行政机关，执行《证券法》等证券期货监管法律，有权对证券违法案件开展行政调查，并经内部行政处罚委员会审理后直接对违法行为人作出行政处罚。但对于涉及刑事犯罪的案件，中国证监会没有刑事检控权，必须移送公安机关处理。而香港证监会则是依据SFO设立的、独立于特区政府的法定机构，尽管不属于行政机关，但其根据SFO的授权对香港证券期货市场实施监管，本质上也是在行使执行区域性法律、管理区域资本市场及相关活动的行政职能。在证券违法案件的处理上，香港证监会的执法手段相对多样，可结合案件类型、违法程度等因素选择纪律处分、提交市场失当行为审裁处（Market Misconduct Tribunal，MMT）审理或直接提起司法诉讼。[4]如案件涉及在香港证监会注册执业的中介机构或从业人员违规，则香港证监会有权直接作出罚款、暂停或注销牌照等纪律处分；如涉嫌内幕交易、操纵证券价格等市场失当行为，则香港证监会可在MMT启动研讯程序，MMT经审理后对违法行为人作出没收违法所得、禁止证券交易、禁止担任上市公司高管等处罚；如案件构成SFO规定的可循简易程序定罪的证券犯罪，则香港证监会有权直接向地区裁判法院提起刑事诉讼。[5]此外，如涉及投资者权益受损及赔偿的，香港证监会还可以向高等法院原讼法庭提起民事诉讼，申请赔偿令或追究上市公司高管违反信托义务的民事责任。[6]

由此可见，内地和香港证监会都是承担行政监管职能的机构，其对证券违法案件的调查和处罚属于行政执法权。即便是独立于香港证监会之外的MMT，其对证券违法案件的研讯和审判也属于行政程序，[7]与内地行政处罚程序的区别在于审理部门是独立于证监会之外的专门机构。香港证监会对证券违法案件开展调查，并将案件提交MMT审理，整体而言也是在行使证券监管的行政执法权。因此，两地证监会在证券领域的执法管辖竞合应为行政管辖权的竞合。尽管香港证监会行使刑事检控权以及后续香港法院对相关民事或刑事案件进行审判，属于司法管辖权的范畴，但由于中国证监会不具有直接诉权，两地证监会的证券执法并不存在司法管辖层面的竞合。

（二）边界厘定

1.中国证监会执法管辖范围。根据2014年修正的《证券法》（以下简称2014年《证券法》）第二条，旧法采取属地原则，仅适用于在境内发行和交易的股票、公司债券等证券品种及相关投融资活动。[8]而新《证券法》第二条则扩大了适用的证券品种范围，将新三板上市交易的股权、存托凭证等纳入调整，同时新增了域外管辖原则，明确在同时满足“扰乱境内市场秩序”和“损害境内投资者合法利益”两项条件下，境外证券的发行和交易同样受新法约束。[9]这一调整正是为了适应当前资本市场国际化带来的新形势、新业态，在境外资本大举流入的同时，境内投资者可以通过更多渠道参与境外证券产品的投资，但由于信息不对称等原因可能会遭遇欺诈或利益受损，急需法律给予必要保护。境外不少国家和地区的证券法律早已立足于当地投资者保护和市场秩序维护确立了域外管辖权。但考虑到域外管辖可能牵涉国际或区际管辖权竞合问题，适用时应严格谨慎，加之从立法目的出发，境内证券的发行交易与本地市场发展、投资者保护之间的联系更为直接和紧密，因此新《证券法》的效力范围宜以域内管辖为原则，域外管辖为例外。

据此，中国证监会有权调查处罚的案件范围一般为与境内证券发行和交易相关的违法违规活动，包括以境内证券为标的的内幕交易、操纵市场和信息披露违法违规等。但是，如以境外证券为标的的违法活动对内地资本市场秩序、投资者利益造成消极影响时，中国证监会也有权进行查处。

2.香港证监会执法管辖范围。虽然SFO未单列适用范围条款，但结合普通法有关法律效力的原则及SFO关于证券违法行为的具体规定，可以基本厘清香港证监会的执法管辖范围。

法律“无域外效力推定”是普通法上的一项基本原则，即除非有明确规定，法律仅适用于在其制定国或地区进行的活动或发生的违法行为。正如里德大法官曾在Treacy v. DPP案判决中写道：“当国会在适用于英格兰的法律中创设违法行为罚则时，它从未想过要将相关规定适用于在英格兰以外的国家发生的行为，这一推定长期以来得到了广泛认同……立法者深知这一推定，因此如立法者有意将某一法律或该法律中的部分规定适用于在英格兰以外的地方发生的行为，那么这一立法意图必须在法律中予以明确。”[10]依据这一原则，SFO规制的证券违法行为原则上限于与香港证券发行交易相关的、影响香港证券市场的行为，但有明确规定可予域外管辖的除外。SFO相关例外规定主要见于操纵市场和证券欺诈。

（1）操纵市场。SFO第二百七十五条、第二百七十八条规定,在香港或香港以外的地方操纵香港股票，或在香港操纵境外市场交易的股票，均构成操纵证券价格或证券市场，香港证监会有权对相关案件进行调查。[11]SFO明确将操纵境外股票的行为纳入规制范围，主要是为了防止不法分子逃避监管，滥用香港开放式交易体系操纵国际市场，从而避免香港成为违法犯罪基地，维护香港国际金融中心地位。

（2）证券欺诈。SFO第三百条规定“任何人不得在涉及证券、期货合约或杠杆式外汇交易的交易中：(a)意图欺诈或诈骗而直接或间接使用任何手段、计划或计谋；(b)直接或间接从事任何具欺诈或欺骗性质或会产生欺诈或欺骗效果的作为、做法或业务”。该条规制的重点是与证券交易直接或间接相关的欺诈行为，并未将涉案“证券”的范围限定在香港市场发行交易的证券。

在2016年香港高等法院审理的一起案件中，香港渣打银行法律部员工在经办项目时获悉香港渣打银行将收购台湾上市公司新竹银行，随后违反保密义务向其男友泄露了该内幕信息，后者在收购事项公告前低价买入大量新竹银行股票并因此获利，法院认定该名法律部员工泄露内幕信息、协助其男友滥用内幕信息买入新竹银行股票的行为违反了对渣打银行的信义义务，其后续接受香港渣打银行收购要约也构成对渣打银行的欺诈，继而触犯SFO第300条。[12]尽管主审法官在判决中指出，香港有权机构基于欺诈行为发生在香港对案件实施管辖，不属于域外管辖，但从实际效果看，该判例为香港证监会查处涉及境外证券的内幕交易行为提供了法律武器。

三、内地与香港证券执法管辖权竞合的表现与影响

（一）具体表现

从相关证券法律规定及案例看，两地证监会的执法管辖竞合主要表现在证券发行上市、交易及中介服务三个层面。

1.两地上市公司信息披露违法。两地上市公司包括A+H股上市公司以及在内地发行存托凭证的香港上市公司。前者指既在沪深证券交易所上市，又在港交所上市的公司，目前已有123家内地注册公司实现A+H股上市；[13]后者指在香港上市的公司，以其香港上市股票为基础证券在内地发行存托凭证（以下简称存托凭证发行人）。

内地《证券法》《上市公司信息披露管理办法》《存托凭证发行与交易管理办法》（以下简称《存托凭证办法》）以及SFO、《香港联合交易所有限公司证券上市规则》（以下简称《港交所证券上市规则》）等监管规定均针对本地上市公司、存托凭证发行人在发行上市及后续挂牌交易阶段的信息披露作出要求。一方面，两地信息披露要求基本趋同，披露形式上均涵盖年报、半年报等定期报告和重大事件临时报告，披露内容主要涉及与发行人财务经营状况密切相关的信息；另一方面，根据《港交所证券上市规则》有关海外发行人的特别规定，A+H股发行人必须在香港同步披露其在A股市场公告的任何资料，[14]而新《证券法》也明确了境内外同步披露要求。[15]这意味着两地上市公司必须同时遵守内地和香港的信息披露法律规范。

对于未按规定披露信息、披露的信息存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏等信息披露违法行为，内地《证券法》规定了行政罚款责任。[16]SFO则将信息披露违法行为分为未按规定披露内幕信息、向证监会提供虚假或具误导性资料、披露虚假或具误导性资料以诱导公众投资者进行相关证券交易三类，针对第一类和第三类违法行为，授权香港证监会在MMT提起研讯程序，针对第二类违法行为则规定了刑事责任条款。[17]两地上市公司如存在财务数据造假、未披露关联交易等问题，则可能同时违反内地《证券法》和SFO等法律有关信息披露的规定。对于A股市场及存托凭证信息披露违规部分，中国证监会经调查审理后可直接作出行政处罚；对于港股市场信息披露违规部分，香港证监会经调查后可移交MMT审理或提起刑事诉讼。

2.利用跨境交易渠道内幕交易及操纵市场。由于两地证券账户体系与市场监察机制存在差异，不法分子通过开立或控制境外股票账户，实施跨境操纵、内幕交易等交易型违法行为，企图实现监管套利。在证券账户体系上，内地实行集中统一的证券账户管理制度，中国结算统一为投资者开立证券账户，并通过“一码通”识别和关联同一投资者在不同交易市场、针对不同交易品种开立的证券账户；香港则采用多级存管模式，投资者在券商等持牌机构开立证券账户后，持牌机构再以系统参与者名义在香港结算开立账户，且可能存在多层嵌套的情形，如投资者在A券商开立证券账户，A券商又在B券商开立证券账户，再通过B券商在香港交易所的席位下单交易。在股票市场监察机制上，内地实行看穿式监管，沪深交易所在日常监察过程中能够直接锁定股票账户名义持有人；香港则是非看穿式监管，无论是香港交易所还是香港证监会，通过其监察系统只能看到异常交易的经纪商，却无法直接识别经纪商背后的投资者。尽管2018年9月26日港交所正式推出北向投资者识别码制度，要求交易所参与者为每个北向交易客户编派券商客户编码，并向交易所提供客户识别信息，但由于针对特定投资者的券商编码并非唯一，且在代理交易中往往无法穿透到最后的散户投资者，因此沪股通和深股通交易监察仍未实现完全看穿。[18]如违法行为人在多个香港经纪商开立证券账户或控制多个证券账户，再通过沪股通、深股通交易A股股票，那么交易所发现异常交易和锁定可疑账户的难度都会增加。也正是在这种规避监管的利益驱动下，跨境交易违法行为有所抬头。

互联互通机制下的跨境交易违法行为主要有两种：一是跨境内幕交易，即行为人获悉一地上市公司股票的内幕信息后，通过在另一地开立或控制的证券账户交易该上市公司股票；二是跨境操纵市场，即行为人通过在一地开立或控制的证券账户，以连续、对倒交易等方式，影响另一地证券交易价格或交易量。至今已出现一例利用沪深港通实施的跨境内幕交易和两例跨境市场操纵。在首例跨境内幕交易案中，沪市上市公司中远海控收购港股上市公司东方海外，桑某作为中远海控财务顾问瑞银证券的高管，利用职务便利获悉前述内幕信息后将信息泄露给王某和陈某，后者利用本人开立及实际控制的他人港股通账户提前买入“东方海外”股票。该案并未进入行政处罚程序，而是直接移送刑事处理，2019年6月21日，上海市第一中级人民院认定桑某构成内幕交易、泄露内幕信息罪，王某和陈某构成内幕交易罪。[19]而跨境市场操纵案例除了前述唐某操纵“小商品城”案外，2015年12月至2016年7月，内地私募基金公司从业人员，集中资管产品筹集资金，在香港开立沪股通证券账户，配合内地A股账户操纵“菲达环保”等3只沪市股票，也受到中国证监会行政处罚。[20]

根据资金流向，跨境内幕交易和市场操纵呈现两类情形：一是在内地开立港股通账户，实施与港股交易相关的违法行为；二是在香港开立沪股通或深股通账户，实施与A股交易相关的违法行为。就第一种情形，新《证券法》实施前，由于缺乏域外管辖的法律授权，通过港股通实施的以港股为标的的内幕交易和操纵行为并不在中国证监会执法管辖范围内。新《证券法》实施后，中国证监会能否对这类违法行为实施管辖，取决于相关行为是否对内地市场秩序和投资者利益造成不当影响。笔者认为，通过港股通实施内幕交易，对于通过港股通或在香港直接开户交易港股的内地投资者而言，本质上都是滥用信息优势，侵犯内地投资者的平等知情权，而通过港股通实施操纵，则是人为影响股票交易量、扭曲股票价格，对参与港股投资的内地投资者造成误导，两者均扰乱了跨境交易秩序，因此中国证监会有权对这类违法行为进行查处。就第二种情形而言，针对通过沪股通或深股通操纵A股的行为，由于SFO明确赋予了香港证监会在查处跨境操纵上的域外管辖权，只要操纵行为发生在香港，香港证监会就有权进行查处；针对相应的内幕交易行为，香港证监会也可以基于泄露或滥用内幕信息等欺诈行为发生在香港这一事实进行管辖。因此，在上述两种情形下都可能出现证券执法管辖权竞合。

需注意的是，首例跨境内幕交易案涉及港股，为何内地对此拥有刑事司法管辖权？笔者认为，上海一中院对该案有关内幕交易港股的认定值得推敲。依据《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）属地管辖原则，只要犯罪行为或结果处于我国境内即可适用《刑法》，[21]但具体到内幕交易犯罪，其解释适用同时受制于证券法律框架。一方面，《刑法》明确规定“内幕信息”和“知情人员”须依照法律、行政法规确定。[22]换言之内幕交易犯罪的核心要件须在《证券法》等规则体系内解释；另一方面，证券相关的行政违法和刑事犯罪应该是一体两面的，本质上就是针对特定违法行为，依据其违法情节、严重程度采取层进的惩戒手段，《刑法》和《证券法》在具体违法要件上的解释联动也符合法律体系性要求。因此，内幕交易犯罪的行为客体也应为境内证券，“东方海外”内幕交易相关违法事实不宜纳入内地司法审查范围。但随着新《证券法》的实施，日后类似案件也将纳入刑事司法管辖范畴。

3.中介机构违规提供跨境证券中介服务。在任何市场，金融业均实行严格的市场准入制度，从事证券经营活动必须取得当地证券监管机构颁发的执业牌照。然而，有报道称，个别香港证券持牌机构借助互联网平台等方式，在内地招揽客户并为其提供港股经纪服务。[23]这些香港持牌机构有的在内地设立子公司，专门负责业务推广、办理港股开户线下见证以及提供港股下单网络通道；有的开发并上线港股交易网站，内地投资者可直接进入该平台买卖港股；有的甚至利用其取得内地证券牌照的母公司获取客户资源，间接为母公司客户提供港股经纪服务。理论上，这类中介服务行为既未取得中国证监会的批准，也不符合香港证监会持牌规范，可能违反两地证券法律。

根据新《证券法》，未经批准非法经营证券业务的，由证券监管机构予以取缔，并处没收违法所得及行政罚款。[24]香港持牌机构未经中国证监会批准为内地投资者提供港股经纪服务的行为，可能构成非法经营证券业务，中国证监会有权开展调查。并且，香港证监会《持牌人或注册人操守准则》第12.1条规定“持牌人或注册人应遵守、实施及维持适当的措施，以确保有关的法例、证监会所执行或发出的规则、规例及守则、其所属的或其参与的任何交易所或结算所的规则及适用于该持牌人或注册人的任何监管当局的规定获得遵守”。[25]香港持牌机构在内地从事证券经纪业务必须符合内地的监管规范，其未经中国证监会批准招揽内地投资者的行为违反了上述持牌准则，香港证监会有权对该“失当行为”作出纪律处分。[26]

（二）利弊分析

在执法管辖权竞合的情况下，内地和香港证监会有权对特定跨境违法违规行为同时予以管辖，并采取相应的执法行动。这对有效打击跨境违法违规行为具有积极意义。一方面，两地证监会可以在法定授权下充分发挥各自优势，在调查过程中相互协作，实现信息联通和证据共享。在前述唐某跨境操纵案中，香港证监会对唐某同期操纵两只港股的行为启动立案调查，并对唐某居所进行了搜查，后将搜查中涉及唐某跨境操纵A股的证据材料提供给中国证监会。[27]这对中国证监会成功查处该案提供了有力支持。另一方面，两地证监会对违法行为人作出处罚，可以形成双重震慑，抑制跨境违法违规行为的生存空间。特别地，两地证监会在后续处罚权限、种类和方式上的差异，恰恰可以实现惩戒措施的互补。

然而，如缺乏必要的管辖协调机制，证券执法管辖权竞合可能会引发一定的问题。一是积极竞合下的竞争性执法问题。监管机构可能会为了争夺案件管辖权和抢先处罚，分别立案，各自调查。在跨境违法违规案件中，涉案人员和证据资料可能分处两地，任何一方在调查阶段都可能发现案件关键信息或突破口。如监管机构之间存在竞争性执法，且缺乏必要的信息交流和证据共享，这不仅会影响案件查处进度，还可能导致执法资源的浪费。此外，当案件进入后续处罚阶段，如两地监管机构对同一违法行为作出同类型处罚（没收违法所得、罚款等），则对当事人而言可能是实质性的一事二罚。二是消极监管下的执法真空问题。如监管机构均以自身不便管辖、对方拥有管辖权为由放弃管辖或相互推诿，就可能出现无人管辖、放任违法的现象。如此一来，跨境违法违规就真正成为监管洼地和不法分子的避风港，这对两地市场秩序和投资者权益都会造成损害。

因此，两地证券监管机构之间有必要形成有效的证券执法管辖协调机制，在防止竞争性执法和执法真空问题的同时，最大限度地发挥各自执法优势，共同打击跨境违法违规行为。观察国际上协调证券执法管辖的做法，加拿大的经验值得研究借鉴。

四、加拿大区际证券执法管辖协调的经验借鉴

（一）加拿大证券监管体系

加拿大未设立联邦层面的证券监管机构，也没有统一的证券法，证券监管工作由各省和地区具体落实。因此，加拿大有13家（10个省和3个地区）证券监管机构，各省和地区分别制定和执行适用于本辖区的证券法律和监管规则。

为了协调和促进加拿大证券监管体系的统一，各省和地区证券监管机构联合组建了加拿大证券管理局（Canada Securities Administrators，CSA）。CSA负责组织各辖区监管机构共同研究在证券监管中面临的共性问题，并推动制定在全国普遍适用的监管规则，但CSA为自愿性组织，其订立的规则制度对成员不具有强制约束力。

（二）区际证券执法管辖协调

由于加拿大各省和地区适用各自的证券法律，因此，当出现跨省区的证券违法案件时，多个辖区证券监管机构可能对相关案件都有执法管辖权。对此，加拿大采取以主监管机构管辖为主、平行调查或联合调查为辅的模式。

一是如违法行为涉及具体上市公司或持牌人，则通常由主监管机构进行调查并处罚。主监管机构一般根据上市公司总部所在地、持牌个人办公地、持牌机构主营地等确定，对上市公司及持牌人承担主要监管职责。因此，即使涉案上市公司可能对多个监管机构负有信息报送及披露义务，一旦发生涉及上市公司或持牌人的违法行为（如操纵上市公司股票等），往往由主监管机构开展相关执法调查。2004年，除安大略证监会外，其他省份和地区的监管机构均签署了《省/地区证券监管谅解备忘录》，其第5.6条规定，辖区监管机构收到违法行为举报时，应将举报及初步排查的文件移交主监管机构作进一步调查处理。但这并不完全排除其他监管机构的管辖，收到举报的监管机构出于保护公众利益需要，也可以自行启动调查。[28]

二是如案件未涉及具体上市公司或持牌人，或违法行为人、受害人分处多地，则可能启动平行调查或组织联合调查。对于涉及多地违法的案件，CSA下设专门的执法委员会定期讨论是否有必要就此类案件组织联合调查，案件涉及的监管机构有时会抽调各自执法人员共同调查并搜集证据材料。但在多数情况下，为了使案件调查更充分彻底，相关辖区监管机构会各自开展调查，并通过紧密有效的执法合作提高整体执法效能，节约执法资源。一方面，加强调查阶段的证据共享。如安大略证监会有权在调查令上增加加拿大其他监管机构的名字，并将由此强制取得的文件资料和证人证言直接提供给调查令上列明的其他监管机构。[29]另一方面，建立行政处罚互认机制。目前，亚伯塔、新不伦瑞克、新斯科舍和魁北克四省已通过立法正式确立证券行政处罚自动互认机制，即加拿大证券监管机构对特定违法主体作出的行政处罚或施加的条件限制，在上述四省份自动生效。[30]安大略则实行有限的处罚互认制度，对于加拿大其他证券监管机构作出的处罚决定，安大略证监会如认为违法行为人在原辖区的听证权已获得保障，而该个人已被境外监管机构认定违反相关证券法律，或已与境外监管机构达成和解，并且发出互认令是出于维护公共利益考虑，可以批准互认令。[31]通过这种行政处罚互认，一地证券监管机构可直接根据其他监管机构的调查结论对违法主体施以惩戒，达到共同震慑的效果。

五、内地与香港证券执法管辖权问题的解决路径

在两地证券法律制度差异长期共存的情况下，内地与香港证监会对于跨区域证券违法行为的执法管辖竞合难以避免。为有效惩戒和震慑这类跨境违法行为，在压缩监管套利空间的同时避免重复执法，有必要探索协调两地证券执法管辖权的有效路径。立足于现有法律制度，结合两地证券执法现状和加拿大相关经验，在此提出几点思路建议。

（一）探索证券行政执法管辖权协调机制，依据适当原则确定主管辖方

可综合考虑违法行为人所在地、受害人所在地、违法行为发生地、违法结果发生地和主要证据所在地等因素，从方便管辖及有利于调查的原则出发对执法管辖权进行分配，确定由主管辖方负责跨区域案件的调查及处罚，主管辖方可通过跨境执法合作机制请求对方协助。尽管现行法律对行政执法管辖权的放弃和让渡未作明确规定，但鉴于国际刑事司法协助中已有“刑事诉讼移转”的先例，且内地与香港证券执法管辖权本质上是区际执法管辖竞合，在相关问题的处理上可考虑采取更为灵活的安排。

（二）在平行调查基础上相互配合，推动后续行政处罚相互承认与执行

如前文所述，根据既定原则或通过双方协商确定案件由一方管辖的方式可能尚不成熟，现阶段对于跨区域证券违法案件，双方仍须依照各自证券法律启动调查，但可以通过加强双方执法合作优化整体执法效果。一是可考虑以一方为主、另一方配合的协作模式，根据主场原则等确立主导方，组织案件调查工作，另一方则主要提供协助和支持。二是实现及时充分的证据共享，如建立信息交换快速通道、相互派员现场查阅资料等。三是探究两地行政处罚互认与执行，特别是对于没收违法所得、罚款等财产罚，如违法行为人主要财产位于对方辖区内，则通过另一方代为冻结财产及执行罚没才能使处罚真正落地。

（三）建立联合调查机制，实现两地证券执法优势互补

两地证监会在执法权能上有所差别，例如在搜查权和调取通信记录方面，香港证监会更有优势。但行政执法权的行使需有明确的法律授权，中国证监会执法人员必须具备行政执法证件，香港证监会执法人员则必须为其雇员。现阶段可考虑从两地证监会抽调执法人员，就特定跨区域案件组建联合调查队伍，共同制订调查方案和计划，在现场调查过程中有限参与主场方的调查工作，如由主场方执法人员进行询问，另一方执法人员可旁听并提示补充问题。日后可进一步研究跨境执法的可行性，如经特别授权，联合调查队伍可以在主场方组织下共同执法。

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注释:

[1]参见中国证监会行政处罚决定书（〔2017〕21号）。

[2]参见《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下注释为《基本法》）第八条。

[3]参见《基本法》第十八条。

[4]MMT是香港审理证券违法案件的专门法庭，其审理范围仅限于SFO第245条规定的六种市场失当行为，包括内幕交易、虚假交易、操控价格、披露关于受禁交易的资料、披露虚假或具误导性的资料以诱使他人交易、操纵证券市场。

[5]参见《证券及期货条例》（以下注释为SFO）第303条、第388条。

[6]参见SFO第213条、第214条。

[7]参见LukKa Cheung v. The Market Misconduct Tribunal and The Financial Secretary (HCAL49/2008)。

[8]参见2014年《证券法》第二条。

[9]参见新《证券法》第二条。

[10]Treacy v.DPP \[1971\] AC 537 at 551F-H，转引自Securities and Futures Commissionv. Young Bik Fung and Others (HCMP 2575/2010)。

[11]参见SFO第275条、第278条。

[12]参见Securitiesand Futures Commission v，Young Bik Fung and Others(CACV 33/2016)。

[13]参见网易财经网统计数据，资料来源：http://quotes.money.163.com/old/#query=ah&DataType=realtimeAH&sort=AH.A_PERCENT&order=desc&count=25&page=0，2020年12月10日访问。

[14]参见《港交所证券上市规则》第13.10B条。

[15]参见新《证券法》第七十八条第三款。

[16]参见新《证券法》第一百九十七条。

[17]参见SFO第307条、第384条、第277条、第298条。

[18]“香港交易所更改推出沪深港通北向交易投资者识别码模式日期”，资料来源：https://sc.hkex.com.hk/TuniS/www.hkex.com.hk/News/News-Release/2018/180914news?sc_lang=zh-HK，2020年3月20日访问；“香港交易所刊发沪深港通北向交易投资者识别码模式资料文件”，资料来源：https://www.hkex.com.hk/-/media/HKEX-Market/Mutual-Market/Stock-Connect/Reference-Materials/Northbound-Investor-ID-Model/NB-Investor-ID-Information-Paper-Chi.pdf?la=zh-HK，2020年3月20日访问。

[19]“首例涉‘港股通’内幕交易案一审宣判”，资料来源：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1636867679995102830&wfr=spider&for=pc，2020年4月10日访问；“首例涉‘港股通’内幕交易案宣判：罚金2.5亿，最高实刑9年”，资料来源：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1636949296156859429&wfr=spider&for=pc，2020年4月10日访问。

[20]参见中国证监会行政处罚决定书（〔2019〕125号）。

[21]参见《刑法》第六条。

[22]参见《刑法》第一百八十条

[23]参见“香港证监会调查中小券商内地揽客”，资料来源：https://finance.qq.com/a/20100409/000023.htm，2020年3月1日访问；另参见“香港证监会放宽券商招揽内地客户规定”，资料来源：http://money.163.com/13/1118/01/9DU5MSJD00253B0H.html#from=keyscan，2020年3月1日访问；另参见“香港券商打响抢客战‘零佣金’狂揽内地股民”，资料来源：http://stock.10jqka.com.cn/hks/20150608/c573381378.shtml，2020年3月1日访问。

[24]参见新《证券法》第二百零二条。

[25]香港证监会《持牌人或注册人操守准则》第12.1条。

[26]参见SFO第193条、第194条。

[27]参见TangHanbo v. The Securities And Futures Commission (HCAL 229/2016)。

[28]参见《省/地区证券监管谅解备忘录》（A Provincial/Territorial Memorandum of Understanding RegardingSecurities Regulation），资料来源：https://www.securities-administrators.ca/uploadedFiles/General/pdfs/2004_0930_mou_english.pdf，2020年3月14日访问。

[29]SecuritiesAct, R. S. O. 1990, c.s.5, &11(5)(b).

[30]参见CSA《2016年执法年报》，资料来源：http://www.csasanctions.ca/，2020年3月14日访问。

[31]SecuritiesAct, R. S. O. 1990, c.s.5, &127(10).

[Source]

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