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经济学家认为，企业合并的根本原因是市场交易不完美。通过横向和纵向合并，合并后的企业的生产效率会得到显著提高。金融学理论指出，处于产业链上游和下游的企业可以通过纵向合并产生业务协同效应和金融协同效应，合并后的企业可能更具盈利性、金融风险更低。然而，对于控制了相当大市场份额的垄断巨头来说，它们拥有操纵市场价格和产量的能力，可能会做出有损最终消费者合法权益的行为，如掠夺性定价、独家协议、操纵价格等。

一直以来，美国反垄断执法当局对企业合并的态度都非常谨慎（FTC Premerger Notification Office，2021）。根据联邦贸易委员会的最新规定，凡是涉及9200万美元及以上的合并交易必须提前上报备案，交给该委员会和美国司法部进行合并审查，待审查通过后方可继续完成合并交易。然而，联邦执法机构对待数字市场合并的态度好像“截然不同”。自上世纪90年代微软垄断案件后，联邦执法机构未阻止过任何涉及科技巨头的合并或收购交易。据CRS报告，自2000年以来，美国联邦贸易委员会和美国司法部从未起诉阻止涉及科技巨头的拟议合并；在此期间，大型科技公司至少收购了710家公司。

谷歌（Google）在数字市场中占有举足轻重地位。在过去20年中，谷歌收购了260多家公司，不断地扩张进入临近市场，逐渐形成了包括用户、出版商和广告商三方利益相关方的平台经济生态系统。今天的谷歌在数字经济中无处不在，成为在线核心产品和服务的基础架构，与亚马逊、苹果、Facebook和微软共同成为全球技术市场的五大科技巨头，也是美国价值最高的上市公司。正如美国网络公司Basecamp的联合创始人兼首席技术官David Heinemeier Hansson在2020年1月美国反托拉斯法、商法和行政法小组委员会的听证会上所描述的：“谷歌是互联网的入口。如果从雅虎、Bing和DuckDuckGo的列表中删除Basecamp，我们几乎不会注意到，但如果从谷歌的列表中删除Basecamp，我们可能会破产”。

在最近10年中，谷歌的一些滥用市场力量的行为引起调查当局的注意。2011至2013年期间，美国联邦贸易委员会曾调查了谷歌涉嫌歧视垂直竞争对手、抄袭其他网站内容、限制广告商和竞争对手的搜索引擎开展业务，以及与使用AdSense的网站达成排他性协议。在州层面，密西西比州、密苏里州和德克萨斯州分别对谷歌进行了多次的反垄断调查。然而，由于传统反托拉斯法的局限性，美国司法部和联邦贸易委员会并未对谷歌的这些行为提起上诉或处以严重的惩罚，也从来没有阻止过谷歌任何一项可能用于巩固其自身市场主导地位的收购交易。

背景介绍

谷歌（Google）成立于1998年，由拉里·佩奇和谢尔盖·布林创立，最初是一个通用的在线搜索引擎，其主要业务是为用户的在线查询提供网络结果。2015年，谷歌进行了重组，将Alphabet引入作为母公司，谷歌作为其母公司的全资子公司。除了与搜索相关的一系列产品外，Alphabet还拥有该公司的非搜索业务，例如专注于长寿的生物技术公司Calico和开发自动驾驶汽车的Waymo。2019年12月，拉里·佩奇和谢尔盖·布林退出了Alphabet的管理职位，但仍然留在董事会，并共同控制着约51.3%的投票权。桑达尔·皮猜（Sundar Pichai）现担任谷歌和Alphabet的首席执行官。

谷歌最初是作为搜索引擎，即谷歌搜索（Google Search），为用户提供在线查询结果。谷歌搜索的成功源自谷歌拥有PageRank算法，该算法的创新之处在于通过评估与之链接的其他网页的相关性而对这些网页进行排名。PageRank大大提高了谷歌搜索结果的质量，使谷歌搜索成为竞争激烈的搜索平台中的佼佼者，吸引了最大规模的用户。早在2000年，谷歌就已成为世界上最大的搜索引擎，拥有超过10亿的用户；如今，谷歌搜索每天处理超过35亿次的搜索，在全球搜索市场中占有92%的份额，是世界上访问量最大的网站。

在过去的20年中，谷歌通过自行开发和并购逐渐进入其他相关或相邻的市场，并在多个领域获得了市场力量，包括移动操作系统、数字广告、Web浏览器、云计算和数字地图等。今天，谷歌已经形成了由网络浏览器平台（Chrome）—移动操作系统平台（Android）—数字广告交易平台（AdSense）组成的生态系统，它的商业实践和标准能够对市场的参与者和终端用户造成实质性的影响。

谷歌现在是世界上最大的公司之一，且拥有强劲而稳定的利润。2019年，谷歌的总收入为1607亿美元，较2017年增长45%，净收入超过330亿美元。虽然谷歌的产品多种多样，但其核心盈利模式是数字广告，占2019年收入的83%以上，特别是搜索广告，约占其总销售额的61%。在过去10年中，有9年谷歌利润率超过20%，几乎是美国公司平均水平的3倍。财务分析家预测，谷歌雄厚的竞争优势，使其有能力维持在市场中的统治地位。

图1 谷歌产品一览

谷歌的市场力量

谷歌在数字市场中的力量主要表现在它拥有独一无二的用户使用流量，这甚至使得其他市场参与者（例如一些专业搜索提供商）的业务发展不得不依赖谷歌来获得最多的曝光或推销。与此同时，谷歌不断的向供应链中其他部门和终端用户市场整合，使它能够拥有较强大的议价能力，从而获得最大的收益。

搜索市场

根据美国众议院的最新调查报告，谷歌在通用在线搜索市场中拥有压倒性地主导地位。根据谷歌的公开数据显示，谷歌占据了全美87%的搜索市场，以及全球92%的搜索查询。2009年，微软和雅虎——谷歌最接近的竞争对手——达成合作协议整合他们的搜索平台，以对抗谷歌的主导地位。然而10年后，这两家公司在总体搜索市场的份额都低于2009年交易时的水平，而谷歌的份额却增加了。根据谷歌员工的计算，截至2016年，Bing的查询量同比下降了30%，而且Bing每百万展示收入比谷歌仅在美国的每百万展示收入还低了70%～77%。英国竞争和市场管理局（Competition and Markets Authority）发现谷歌的网络索引是Bing的3至5倍。此外，在过去10年里，没有任何一个通用搜索新进入者在任何一年里占美国所有搜索量的比例超过1%。

除了在市场份额上占有绝对优势外，谷歌的市场力量还体现在绝大多数的市场参与者对其的高度依赖。2019年，美国众议院司法委员会的反托拉斯法、商业法和行政法小组委员会在与第三方市场参与者的对话中发现，许多企业——包括大型上市企业、小型企业和初创企业——都离不开谷歌给他们带来的流量，没有任何其他搜索引擎可以替代谷歌。此外，谷歌的竞争对手——一些专业搜索提供商——的业务也严重依赖谷歌。这主要是由于谷歌在桌面和移动设备上的流量占比高达80%以上。一家专业搜索提供商表示，其97.6%的流量来自谷歌；另一位用户则表示，谷歌所占的流量份额实在太大了，他们甚至都不用去追踪非谷歌的流量来源。这进一步证实了谷歌的垄断力量是持久的，其领先地位是不可超越的。

纵向相关市场

首先，谷歌成功推广了Chrome。谷歌的网络浏览器Chrome早在2012年就成为领先的网络浏览器。在美国市场上，Chrome估计占据了桌面浏览器使用量的59%，移动浏览器使用量的37%，而在全球范围内，Chrome估计占据了总浏览器使用量的66%。美国司法委员会认为谷歌很可能保持其在浏览器市场的领先地位，它指出3个原因：（1）谷歌已经将Chrome作为大多数Android设备的默认浏览器，而这类设备约占全球智能手机的75%；（2）谷歌受益于网络效应——Chrome浏览器拥有最多的用户，而更多的用户会被吸引过来，因为网页在Chrome上运行良好；（3）Chrome为谷歌的YouTube和搜索提供更好的体验，而这些优势是其他浏览器多缺乏的。

其次，谷歌通过并购创新技术和数据在邻近市场中获得主导地位。

2005年7月，谷歌以约5000万美元收购了Android，从此进入移动操作系统市场。谷歌收购Android是因为意识到智能手机使用的增长已经威胁到谷歌搜索的主导地位。为了维持谷歌搜索的垄断地位，谷歌开始投资移动生态系统。选定Android的动机是Android在全球大约75%的移动设备上运行，占移动操作系统的主导地位。在Android以后，谷歌又收购了一系列技术，以加强其移动生态系统，包括软件和硬件。值得注意的是，谷歌在2011年以125亿美元的价格收购了摩托罗拉移动，这是谷歌历史上最大的一笔收购。

谷歌于2007年以31亿美元收购了DoubleClick，从此进入数字广告市场。DoubleClick在当时被描述为一家类似纳斯达克的在线广告交易所，在在线广告市场中有着非常重要的地位。2010年和2011年，谷歌又先后兼并了当时处于市场领先地位的移动广告网络AdMob和广告供应平台AdMeld。虽然这些交易在当时都引起了联邦贸易委员会的质疑，但最终仍然被判定不会影响竞争或对消费者造成伤害。然而经过了一个时代的发展后，谷歌如今是搜索广告和数字显示广告的市场领导者，至少占有50%的市场广告技术（包括广告商和发布商必须要使用的以购买、销售和放置广告的中介平台技术集合），既运行着领先的广告交易所，也运行着该交易所进行交易的买方和卖方的中介平台。根据英国竞争和市场管理局调查结果，谷歌通过其在搜索广告市场拥有“巨大的市场力量”使它的收费价格比Bing高30%～40%。

谷歌通过收购一系列拥有地图相关数据和技术的公司从而推出了谷歌Maps，随后又通过收购其最大的竞争对手进一步巩固了它在导航市场的主导地位。2003年9月，谷歌实验室推出了“按位置搜索”，这是一项基于用户地理位置过滤搜索结果的功能。但是由于谷歌缺少测绘数据，该功能停滞不前。2004年10月，谷歌收购了澳大利亚初创公司Where2Technologies，这是一家创建基于网络的动态地图公司；紧接着又收购了Keyhole和ZipDash两家公司，其中Keyhole是一家利用卫星图像和航空照片创建数字地图软件的公司，ZipDash是一家通过GPS捕捉实时交通信息的提供商。2005年2月，谷歌推出了谷歌Maps。2013年，谷歌以13亿美元的价格收购了以色列众包地图提供商Waze。这次收购消除了谷歌Maps唯一有意义的竞争威胁，巩固了谷歌在导航领域的主导地位。如今，谷歌以超过10亿的用户在数字地图市场占据主导地位。在收购了Waze后，谷歌地图占据了导航应用程序市场80%的份额。一位市场参与者估计，谷歌地图API占据了90%以上的企业对企业市场。金融分析师曾将导航地图描述为人们离不开的“实用工具”，一家银行估计，如果谷歌地图是独立产品，其市值将达到615亿美元。

平台经济生态系统

谷歌已经形成了由网络浏览器平台（Chrome）—移动操作系统平台（Android）—数字广告交易平台（AdSense）组成的生态系统。一些业界人士也称现在的谷歌为一家广告公司，因为它的核心盈利的业务（占其总收入的85%以上）就是为用户提供最有效的，最符合用户需求的广告。而谷歌了解放在什么位置的广告最能够吸引网页浏览者的注意，因为它在搜索、网络浏览器，以及多个邻近市场的主导地位使它拥有广泛而海量的用户行为数据，可以提供几乎完美的市场情报。例如，美国众议院司法委员会报告，谷歌的Chrome作为谷歌其他产品的集成，不仅为用户提供了更便捷的体验，也帮助谷歌通过将活动数据连接到用户的谷歌帐户来建立更详细的用户档案。Chrome在浏览器市场的主导地位赋予了它在管理和监控用户浏览活动方面的权力，而这些数据则可以帮助谷歌利用这种权力在搜索、移动操作系统和数字广告等市场上塑造结果。

谷歌有损市场竞争的行为

在过去的10年中，谷歌一直在通过各种操作巩固其在市场中的绝对主导地位。有些商业做法被质疑有损竞争，一些国际机构甚至已经认定谷歌的行为违反了反垄断法并对其处以巨额罚款。2017年6月，欧盟委员会（European Commission）对谷歌处以24亿欧元的罚款，原因是谷歌搜索为该公司的购物比较服务谷歌购物（Google Shopping）提供了特别的优待，这一行为被认为违反了反垄断法。2018年7月，欧盟委员会对与Android相关的捆绑交易和排他性交易又征收了43亿欧元的罚款。2019年3月，欧盟对涉及AdSense的独家和限制性交易协议再处以14.9亿欧元的罚款。本节展示了谷歌引起监管机构怀疑的一些典型的反竞争行为。

搜索引擎

首先，谷歌利用其在搜索领域的主导地位，挪用第三方内容，搭别人投资和创新的便车。2005年以后，谷歌开始建立自己的垂直搜索服务。最初，谷歌直接从第三方提供商获得内容以引导谷歌自己垂直服务的建立。在这一过程中，谷歌使用了它在搜索领域的市场力量，威胁第三方允许谷歌使用其内容，否则就将其完全从谷歌搜索结果中删除。例如，谷歌在开始开发谷歌本地（Google Local）时，先为包括Yelp等本地搜索提供商的内容提供了许可。然后在几年后推出了一款与Yelp直接竞争的服务。Yelp的首席执行官发现后，要求谷歌立即将自己的专有内容从谷歌的服务中删除。考虑到谷歌本地还没有获得发展势头，谷歌便威胁Yelp要从谷歌的竞争产品中删除其内容，唯一的方法就是完全从谷歌的通用结果中删除。Yelp在用户流量方面十分依赖谷歌，因此公司无法承担被谷歌删除的代价，所以只能无奈接受谷歌不平等的要求。

谷歌在未经第三方允许的情况下将第三方网站上的内容直接添加到谷歌的搜索结果中，从而截获了其他网站的流量。例如，企业家布莱恩·华纳在提交给美国众议院司法委员会的一份报告中描述了，他如何从头开始建立的“名人净资产”（Celebrity Net Worth）数据库，并将其发展成为一个可持续发展的业务，结果谷歌非法盗用了其内容，减少了他的流量（收入）。华纳表示，2014年，谷歌曾联系华纳，询问他是否愿意提供一个API，允许谷歌通过该API将华纳网页的内容显示在谷歌提供的一个“答案框”中，并将该框中的内容直接出现在谷歌的搜索结果页面上。华纳拒绝了。然而，在接下来的两年内，谷歌开始在其答案框中添加“名人净资产”的内容——在谷歌的搜索结果页面上直接显示华纳数据库中超过2.5万名名人的净资产的结果。而华纳的网页从原来排名列表的顶端挤到了第二页的中间，导致《名人净资产》的流量一夜之间下降了50%。由于收入的下降，华纳不得不裁员一半。

其次，谷歌利用其在通用在线搜索（横向）市场上的垄断地位对其自己的各种形式的专业（垂直）搜索进行特权化，排挤了其下游竞争对手，损害了市场竞争。

2007年，谷歌正式推出“通用搜索”（Universal Search），它向用户提供的搜索结果整合了谷歌的各种专业搜索服务，包括谷歌图像（Google Images）、 谷歌本地（Google Local）和谷歌新闻（Google News）。谷歌推出通用搜索的目的在于改善用户的搜索体验，并利用通用搜索的“结果页面宣传”将流量引导到谷歌自己的其他产品。据谷歌报告，在推出通用搜索后不久，谷歌自己的垂直服务的流量确实增加了。

谷歌将其自己的垂直产品和服务放置在搜索结果的最上面，削弱了其他垂直搜索供应商。根据美国众议院司法委员会的报告，一家垂直搜索提供商控诉了谷歌的歧视性待遇，即谷歌将其自己的Local OneBox放置在结果页的最顶端，但却将该垂直搜索提供商所提供的高度相关结果的网页链接推到页面下方的有机搜索结果中。显然，谷歌对该垂直搜索提供商的降级有损其业务的健康发展。该提供商曾请求谷歌将与其相关的结果链接列入谷歌的本地搜索结果中，但却被谷歌拒绝了。另一家垂直搜索提供商报告称，在谷歌将其自己的服务放在搜索结果页面的顶部后，该垂直搜索提供商的自然搜索流量下降了约20%。此外，经某竞争对手观察，谷歌自己的服务价格更高并且可选择性更低，这对用户来说更糟糕。但是谷歌仍然将其自己的服务放置在顶层位置，并且占据了近100%的移动搜索结果页面，约25%的桌面搜索结果页面。根据联邦贸易委员会在2011—2013年期间的调查结果，谷歌确实操纵了搜索算法，降低竞争对手在搜索结果中的排名位置，将它自己的内容，例如谷歌地图（Google Maps）、谷歌本地（Google Local）和谷歌旅行（Google Trips），放置在竞争对手网站之上的显眼的位置，并通过这一商业操作击败了MapQuest、Yelp和Expedia等竞争对手。

移动操作系统

（1）独家协议

在智能手机使用飞速增长的时代，谷歌意识到可以利用Android将其搜索领域的主导地位扩展到移动设备，以此巩固它在搜索领域中的领导地位。具体而言，谷歌在与使用Android授权的智能手机制造商的协议有如下四类要求：

‐ 必须预先安装谷歌搜索和谷歌移动商店（Google Play Store），以及谷歌选择的其他一系列应用程序；

‐ 必须确保谷歌搜索是制造商设备上预装的默认独家搜索应用程序，并承诺基于在设备上使用这些应用程序所获得的搜索广告收入和谷歌移动商店收入给与收入分成；

‐ 允许谷歌修改其要求预安装的应用程序列表；

‐ 不得在其他硬件产品上运行未经批准的Android版本，若违反这一条件，将面临失去访问谷歌移动商店和所有制造商设备上其他流行应用的风险。

根据欧盟委员会的调查发现从2009年到2014年，谷歌要求预装的谷歌应用程序的数量从12个增加到30个。谷歌的强制性预安装协议导致用户体验下降。很多来自终端用户的投诉都与预案转应用程序导致设备中用户可用的系统内存减少有关。然而谷歌却坚持这么做，因为预安装有利于谷歌产品的推广和新用户的获得。

（2）垄断利润

谷歌移动商店（Google Play Store）是Android设备上安装应用程序的主要方式，因而也被称为软件分发看门人。经美国众议院司法委员会的调查，谷歌向手机开发者收取高昂的佣金和费用，这引起了公众的担忧，质疑谷歌正在利用其市场力量抽取垄断利润。据谷歌披露，谷歌向从谷歌移动商店下载的付费应用开发商收取30%的佣金，向开发商收取30%的应用内购买费用。根据美国众议院司法委员会获得的文件，从2011年到2015年，来自谷歌移动商店的收入占Android操作系统、硬件销售和谷歌移动商店总收入的85%。

（3）市场歧视

为了回避谷歌的高昂费用和佣金，第三方应用开发者可以选择引导用户通过浏览页下载其应用程序，但是他们发现谷歌故意将这些非谷歌的加载方式变得非常困难。例如，美国一家视频游戏和软件开发商和发布商Epic Games指出，通过非谷歌渠道在Android设备上下载并安装Fortnite（由Epic Games开发的一款在线视频游戏）可能需要16个或更多的步骤，包括要求用户更改设备的默认设置、手动授予各种权限，同时被警告这样做非常危险等。此外，谷歌还直接与一些应用程序开发商签订限制协议，或者直接阻止用户使用非谷歌渠道下载的程序。例如，LG曾与谷歌签订了一份合同，承诺将禁止一切非谷歌的下载。如果用户从竞争应用程序商店进行下载和安装，谷歌将会阻止这些用户获得基本功能，例如阻止应用程序在后台进行自动更新等。

数字广告：独家协议

谷歌曾被指控，与使用其广告经纪平台AdSense的发布商网站达成协议，不许与其他竞争的广告经纪平台开展业务。欧盟委员会于2019年3月宣布，谷歌与发布商网站的协议中有禁止或限制发布商网站与其他竞争的广告经纪平台开展业务的条款。欧盟委员会确认了三项事实调查结果：（1）从2006年至2009年，谷歌与发布商网站的某些协议包含排他性条款，禁止该网站与竞争性广告代理平台开展业务；（2）2009年以后，谷歌开始用“收费放置”代替这些排他性条款，要求发布商网站在其搜索结果页上保留访问最多和获利最多的空间以放置AdSense代理的广告；（3）2009年以后，谷歌与发布商网站的某些协议要求这些网站在更改由竞争对手平台代理的广告的展示方式之前，必须先征得谷歌的书面批准，从而使谷歌能够控制这些广告的吸引力。

网络浏览器：不公平地滥用谷歌在其他市场的主导地位

谷歌利用谷歌搜索的市场主导地位来支持推广其浏览器Chrome。当Chrome在2008年推出时，谷歌搜索已经是世界上最受欢迎的搜索引擎。Chrome发布后不久，谷歌就开始在Google.com主页的右上角推广这款浏览器，如图2所示。

图2 谷歌在Google.com上推广其浏览器

这一战略推动了Chrome使用的显著增长。据联邦众议院司法委员会收到的证据显示，2009年产品管理总监Brian Rakowski曾向他的团队表达了这一战略有效的推动了Chrome的下载量，而当谷歌停止推广时，Chrome的增长率下降了。

与此同时，谷歌通过在移动操作系统市场的主导地位，加强了其在浏览器市场的影响力。Chrome被预装在所有运行谷歌的Android操作系统的移动设备上，而Android驱动着全球约75%的移动设备。从2014年开始，谷歌要求所有通过手机应用分销协议（MADA）认证的Android设备都必须预装Chrome浏览器，并将其置于显眼位置，该协议允许智能手机制造商访问谷歌移动商店和谷歌的其他专有应用程序。与此同时，谷歌在与Android厂商就收入分成协议进行谈判时，要求将Chrome设置为默认浏览器。此外，占据全球剩余移动操作系统市场的苹果IOS，虽然不允许Chrome作为iPhone的默认浏览器，但是谷歌在谷歌应用程序（如Gmail或Youtube）中为用户提供了使用Chrome的选项。虽然苹果也要求谷歌将Safari作为其中一个选项，但谷歌拒绝列出任何其他浏览器。

谷歌地图：掠夺性定价以排挤竞争对手

2009年，谷歌推出了谷歌移动地图，这是一种导航服务，具有逐道导航、实时交通更新和自动重定向功能。市场领先者TomTom和Garmin通过订阅的方式出售导航服务，而谷歌提供的是免费服务——谷歌宣布这一事实后，TomTom和Garmin等公司的股价下跌。随着智能手机取代个人导航设备，谷歌地图进一步超越了TomTom和Garmin。2015年，当被问及是什么导致了TomTom的衰落时，其首席执行官列举了两个因素：2008年的经济危机和谷歌开始免费提供导航服务。

谷歌通过免费提供谷歌地图占领了导航市场，尽管它没有产生任何收入，但谷歌现在通过销售广告来实现Waze和谷歌地图的盈利。2013年，谷歌推出了一种有限形式的地图广告，近年来，谷歌扩大了这一项目，允许当地企业在地图上购买广告，以最大限度地增加客流量。谷歌的研究显示，在搜索附近地点的用户中，有76%最终会在一天内访问相关企业，其中28%的搜索最终会导致购买。如此高的转换率让分析师们相信，到2021年谷歌地图一家公司就可以为公司带来19亿至37亿美元的增量营收。一位分析师在评论谷歌地图和谷歌生态系统的价值时指出：谷歌地图的用户基础是惊人的，几年前就已经超越了10亿，但盈利才刚刚开始。地图是谷歌在应用层最接近平台的产品，在生态系统中包括用户、出版商和广告商三个利益相关者。广告和按需运输的空间是谷歌未来服务的最大潜在市场之一。

谷歌滥用其市场力量所展开的不公平竞争行为可以总结为以下四类：

一、利用其搜索引擎、Chrome等产品的市场主导地位：（1）通过非法的技术操作，在其他产品市场中偏向自己的产品，歧视竞争对手的产品；（2）通过排他协议、非法挪用、掠夺性定价等手段排挤竞争对手。从而支持其在其他产品市场获得市场份额；

二、通过不断地收购其他企业以获得更成功的技术和更广泛的数据，以此来巩固自己在市场中的地位；

三、谷歌将其产品市场活动数据连接到用户的谷歌帐户上从而建立了大量用户行为数据基础，以支持市场情报挖掘，帮助其完成更多的市场收购和开展数字广告业务；

四、不断纵向合并，逐渐成为平台生态链的巨头（纵向整合），从而获得更稳固的市场地位，更利于它操纵市场价格以损害用户合法权益。

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