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货币是现代经济和金融系统的核心要素。货币作为一种社会关系，其形态的演化与科学技术的革新密切相关，从商品货币、金属货币、纸币再到电子货币，货币的“无形化”超越了物理形态的限制，货币形态每一次演变的背后，都离不开历次工业技术革命的推动和技术成果支撑。而分布式账本技术（DLT）、云计算和人工智能等信息技术的出现，以及网络基础设施、区块链等数字技术的发展和广泛应用，对货币演化的影响进一步深入，货币形态日趋数字化，进而催生了数字货币——一种显著区别于传统主权信用货币的新型货币。

数字货币的崛起与央行数字货币

数字货币，又称“数字加密货币”，按照学界通说，数字货币是指基于密码学和网络点对点技术，由计算机编程产生，并在互联网等虚拟环境发行和流通的电子货币。数字货币是否具有价值计量、支付、流通手段和价值贮藏等传统货币的基础职能，需要综合其群体构成、法律规范、市场规模，及发行主体等因素来最终确定。按照发行主体不同，可将数字货币分为私人数字货币和法定数字货币。前者由货币当局以外的私人机构等市场主体发行，不具有法偿性；后者指由一国货币当局（中央银行）基于国家信用发行的新的法定货币形态，是法定货币在数字经济时代的延伸，具有法偿性，因此也被称为“央行数字货币”（Central Bank Digital Currency，以下简称“CBDC”）。

近年来，全球范围内很多国家货币当局开始关注数字加密货币，积极研究和论证发行央行数字货币的必要性、可行性，部分国家已开始搭建法定数字货币底层基础设施，启动技术系统测试等工作。例如，2020年1月，柬埔寨中央银行宣布，其正在研发柬埔寨国家支付门户，并已开发出名为“Bakong”项目的准央行数字货币，预计将在2020年内正式上线；2020年7月，新加坡官方宣布，新加坡已开发出基于区块链的跨境支付网络系统，可实现更便捷、更高效，运行成本更低的国际结算系统；同月，立陶宛央行宣布正式发布数字加密货币LBCOIN，该央行数字货币基于区块链技术生产，可直接与立陶宛中央银行以及专用区块链网络进行交换。

对于主权国家而言，积极推进CBDC的研发和应用，一方面是顺应数字经济发展的历史趋势；另一方面，在私人数字货币日益发达的背景下，各国货币当局出于维护货币主权和金融稳定，保持央行货币和支付系统竞争力的考虑，也需要积极应对。对于发达国家，CBDC的推出有助于其维护金融支付体系的安全性。私人数字货币，尤其是以Libra为代表的数字稳定币的诞生及应用，可能对主权国家的金融稳定和货币主权带来较大威胁。因此，中央银行有必要研发CBDC，以防止私人货币垄断的风险，维护货币主权。此外，如果中央银行能依托区块链等新技术设计出更加科学的利率传导机制，也将会对货币政策的实时、有效传导产生积极影响。而对于金融基础设施欠发达的部分国家，CBDC的优势可能更加明显，CBDC的推出有助于提高金融支付系统的效率，提升金融普惠。对于受到国内通货膨胀、国际制裁而严重影响经济金融稳定的国家来说，发行CBDC或将是寻求破局的一种尝试。

理解央行数字货币（CBDC）：一个文献综述

在研发CBDC的动机方面，保持有竞争力的支付系统是各国央行研发CBDC最重要的原因，各国央行倾向于可实现安全、可互操作、高弹性、高效率和离线支付等功能的数字货币新技术（OMFIF,2019）。在CBDC的应用价值方面，CBDC可在最大范围内实现线上、线下的同步应用，在提升交易便捷性和安全性方面将起到重要作用（范一飞，2016）；CBDC有助于提高（跨境）支付结算效率，具有全天候实时、匿名的特征，同时可以消除对手方信用风险（IFA,2019）。在CBDC的技术路线和实现形式方面，学界有很多观点和构想：在账户分类方面，有主张分为基于账户和不基于账户两种类型，两者可以分层架构并用（周小川，2016）；有主张分为基于账户（account-based）和基于钱包（wallet-based）两种类型（姚前，2016）；也有主张基于代币和基于账户，以便与商业银行在央行持有的准备金或结算余额区分开的分类（BIS,2018）。而基于账户和基于代币两种类型在交易认证方面存在一定差异：在基于账户的支付系统中，对交易的认证要求付款人证明其身份；而在基于代币的系统中，付款人不必透露其身份，仅需证明转移的金额有效即可（Fiedler et al.,2019）。在可获得性分类方面，主张分为面向公众发行的“零售型CBDC”和面向在中央银行持有准备金的金融机构发行的“批发型CBDC”两类（Shirai,2019）。在CBDC的经济效应和外部影响机制方面，CBDC有助于促进新资产类别的形成（肖风，2017）；可实现支付与结算同步进行，即点对点即时支付结算，有助于升级金融基础设施，提升支付结算效率（盛松成、蒋一乐，2016）；CBDC为银行间支付清算提供了全新的模式，有助于优化传统法币在零售端的支付功能。在货币政策和金融稳定方面，CBDC有助于增强货币政策有效性，可通过增加银行存款向CBDC转化的摩擦成本，避免“狭义银行”的影响。进一步地，基于DSGE模型的实证研究发现，发行CBDC对我国银行系统和金融结构冲击可控，从长期来看有助于提高经济产出，总体经济效应呈正面（姚前，2019）。

目前，国内外学术界的研究主要集中在CBDC的基础理论研究和政策层面，涉及某一国家特定CBDC的应用研究很少，具体到我国央行数字货币的分析和论证则更少。本文将研究对象锚定为中国央行数字货币，通过分析其技术路线、运行机制，及其面临的机遇与挑战，提出风险防控的有效对策及治理机制，从而为我国央行数字货币下一步的研发与应用，治理机制的构建与优化，提供理论和实践支持。

中国央行数字货币（DC/EP）的技术路线和运行机制

近年来，我国一直在密切关注、积极探索央行数字货币，并在较早阶段成立官方机构推动项目研发和落地：2014年，人民银行成立“法定数字货币专门研究小组”，正式启动央行数字货币研究计划；2017年1月，人民银行正式成立“数字货币研究所”，专门开展央行数字货币的顶层设计和研发工作；2017年末，国务院批准人民银行牵头组织部分商业银行、有关机构共同研发数字人民币体系（Digital Currencies/ Electronic Payment，DC/EP）；2018至2019年，人民银行数字货币研究所研发基地先后落户深圳、南京和苏州；2020年4月，人民银行数字货币研究所宣布，将在深圳、苏州、雄安新区、成都及未来的冬奥场景进行央行数字货币的封闭试点测试。以上进展表明，我国在央行数字货币的研发和探索实践方面，已经走在了世界前列。需要解释的是，CBDC是央行数字货币的统称，各国中央银行可根据本国实际，以及不同阶段的差异化需求设计不同模式的CBDC，因此，CBDC是一个更加宽泛的概念；与此相对应的DC/EP，是人民银行推出的“中国版”央行数字货币的具体项目名称，DC：Digital Currencies，即数字货币；EP：Electronic Payment，即电子支付。DC/EP是数字化的纸钞，是具有价值特征的数字支付工具。

目前，人民银行虽暂未公开披露DC/EP的具体设计方案和运行机制，但基于人民银行对于DC/EP设计原则和模式的阐述，人民银行相关部门负责人的公开表态，并结合人民银行数字货币研究所、人民银行印制科学研究所、中钞信用卡产业发展有限公司等人民银行系统单位已申请的发明专利（产品专利和方法专利），仍可勾勒出DC/EP的设计架构及运行机制。

人民币DC/EP双层运营模式

央行数字货币的发行模式有两种：一种是超级央行模式（又称“单层投放”模式），即社会公众直接在一国中央银行账户系统开立数字账户，央行直接向公众发行CBDC。公众在消费交易时，需登录其在央行开立的数字账户，将款项转移至收款方的央行数字账户，并经央行总账本记录结算和交易数据后，完成交易全流程；另一种是双层运营模式（又称“双层投放”模式），即只允许商业银行等特定机构在中央银行账户系统开立数字账户，社会公众则在商业银行等特定机构开立数字钱包账户。流程上，第一层由中央银行先将CBDC兑换给商业银行；第二层再由商业银行将CBDC兑换给公众，公众持有CBDC后，在消费等各类场景使用。

对于DC/EP而言，双层运营模式更符合我国的国情。主要原因在于我国地域辽阔、人口众多，东中西部地区经济社会发展水平、人口受教育程度、互联网等基础设施完善程度差异较大，因此，在设计央行数字货币系统时，需要充分考虑国情的复杂性、多样性，同时也要兼顾服务的可获得性和便捷性。在超级央行模式下，人民银行需要直接面对数以亿计的社会公众，环境极其复杂，考验极其严峻。而“央行—商业银行/商业银行—消费者”的双层运营模式，不会改变我国现有基础货币投放体系和二元账户结构，DC/EP可依托商业银行网点、合作零售网点、供应链金融体系等，实现高扩展性和高并发性，也更适用于高频的小额零售场景。即使在无网络情况下，DC/EP也可支持“双离线支付”的业务场景。不仅如此，人民银行还可与商业银行合作开发、运营DC/EP，依托商业银行完善的IT基础设施服务体系，充分发挥商业银行人才和金融科技等技术优势，既满足消费者的多元化需求，又有利于发挥市场机制的作用，优化系统运行效率，促进市场竞争和创新（范一飞，2018）。

我国央行数字货币的系统架构及运行机制

我国央行数字货币（DC/EP）可界定为：由人民银行主导的，在保留传统纸质人民币发行机制的同时，发行以加密算法、账户松耦合形式为基础的，主要替代流通中现金（M0）的数字虚拟货币。目标是以研发DC/EP为起点，最终构建起一整套完备的，符合我国资源禀赋的，兼具法偿性、安全性、高效性和便捷性的数字货币发行和流通体系。

DC/EP的使用和流通具有前置性条件，主要包括设计、印制和发行三大环节。其中，设计环节需要保证DC/EP具备安全性、不可重复使用性、可控匿名性、不可伪造性等特征，同时，需要提前设定DC/EP的面额、图案、数据结构等基本要素；印制环节，人民银行需根据相关法律规范、货币政策目标，确定DC/EP币（以下简称“D币”）的面额、冠字号和水印等；发行环节，即在D币印制完成之后，根据相应的额度控制规划和业务需求，由人民银行通过商业银行向市场公开、定额投放。在确定上述三大环节的基础上，才能围绕流通环节，设计D币的交易、回笼和结算等具体操作标准和流程。

1. 我国央行数字货币的系统架构

根据目前的研发设计，我国央行数字货币系统主要基于D-RMB系统展开。其中，D-RMB指代基于密码学的数字货币，D-RMB系统指代基于D-RMB交易的资金转移系统，它由中央银行与各商业银行一起联合运营并分级建设。具体而言，中央银行数字货币系统由人民银行负责运行维护，主要职责是数字货币的发行与验证监测等；商业银行数字货币系统由商业银行负责运行维护，其执行现有银行的货币功能，主要包括商业银行从人民银行兑换到数字货币后，直接面向社会提供数字货币流通服务。

D-RMB体系的核心要素可以概括为“一种币、两类库、三个中心”（姚前，2020）。一种币，即“D-RMB”或D币，特指一串由央行签名的代表具体金额的加密数字串。两类库：是指D-RMB的发行库和银行库。数字货币在发行库中即表现为央行的数字货币基金；数字货币在银行库中即表现为商业银行的库存数字现金。三个中心：一个是登记中心，主要通过数字货币权属登记表和交易流水表，对货币发行、流通、清点核对、回笼等DC/EP生命全周期进行登记，并将登记结果通过分布式账本予以公布；另外两个是认证中心，即CA认证中心和IBC认证中心，主要功能是对用户身份进行认证管理、并颁发证书。

2. 人民币DC/EP的发行机制

我国纸币现行的发行流程主要包括三个环节：第一，发行基金调拨入央行发行库；第二，再从央行发行库出库转入银行机构业务库；第三，从银行机构业务库进入流通领域。人民币DC/EP也同样沿用类似的设计架构和流程。在DC/EP的发行系统架构中，人民银行设有会计核算数据集中系统（ACS）和数字货币发行系统（DCIS）两个模块，商业银行设有前置机模块。

人民币DC/EP发行的具体流程为：（1）数字货币发行系统接收来自商业银行前置机发送的数字货币发行请求；（2）数字货币发行系统对数字货币发行请求进行业务核查；（3）在核查通过的情况下，数字货币发行系统向ACS发送扣减存款准备金的请求；（4）ACS根据扣款请求扣减存款准备金，并向数字货币发行机构反馈对于扣款请求的应答；（5）数字货币发行系统在接收到ACS的扣款成功应答的情况下，生产数字货币；（6）数字货币发行系统将数字货币发送至商业银行的前置机。

3. 人民币DC/EP的流通机制

按照人民银行的设计架构，人民币DC/EP在货币流通环节中的交互系统主要包括货币终端、数字货币投放系统、额度控制系统。该系统通过生成新的数字货币、注销旧的数字货币等方式，实现交易过程中不同用户客户端之间数字货币的流通；同时，又可基于对金额的验证，保证了货币流通的合理性。具体而言，DC/EP的流通过程主要包括：（1）第一用户终端向同一个数字货币投放系统的第二用户客户端，或者向不属于同一个数字货币投放系统的第二用户客户端发起交易，如转账、汇款、收款等。当第一用户终端与第二用户终端属于同一数字货币投放系统时由该系统办理；当属于不同系统时，由第一用户终端所在的数字货币投放系统指示第二用户终端所在的数字货币投放系统生成第二用户终端的输出数字货币。（2）数字货币投放系统获取第一用户终端的输入数字货币额度控制位，构建输出数字货币额度控制位申请，发送给额度控制系统。（3）额度控制系统对输出数字货币额度控制位申请进行校验，校验通过后生成输出数字货币的额度控制位。（4）数字货币投放系统在收到额度控制系统反馈的输出数字货币额度控制位后，根据输出额度控制位指示的金额生成对应的新的数字货币，同时在生成新的数字货币时，注销输入数字货币。

4. 人民币DC/EP的兑换机制

个人用户将其存于银行账户中的活期存款兑换为数字货币的具体操作流程为：（1）根据用户的身份认证申请进行认证。（2） 若身份认证通过，接收兑换数字货币请求信息，兑换数字货币请求信息包括兑换金额、用户兑换指定的数字货币钱包和指定的银行账户。（3）根据兑换数字货币请求信息从用户银行账户扣减相应金额，并生成扣款反馈信息。（4）根据扣款反馈信息和兑换数字货币请求信息生成数字货币转移请求，发送至发钞行数字货币系统，以供发钞行数字货币系统进行数字货币的转移并生成转移反馈信息。（5）接收发钞行数字货币系统的转移反馈信息，并且根据转移反馈信息将数字货币记录在用户兑换指定的数字货币钱包中。

5. 人民币DC/EP的回笼机制

人民币DC/EP货币回笼的具体流程为：（1）数字货币回笼系统接收商业银行前置机发送的数字货币回笼请求，在数字货币回笼请求中包括待回笼的数字货币。（2）数字货币回笼系统对数字货币回笼请求进行业务核查，在业务核查通过的情况下，向ACS发送增加存款准备金请求。（3）ACS根据增加备付金请求，增加备付金，并将对该请求的应答发送给数字货币回笼系统。（4）在接收到ACS发送的增加存款准备金成功应答的情况下，数字货币回笼系统将数字货币回笼应答发送至商业银行的前置机。

图1 人民币DC/EP货币回笼系统架构图

6. 人民币DC/EP在银行间的结算机制

银行同业之间使用人民币DC/EP进行结算的具体流程为：（1）发起银行系统向数字货币系统发送数字货币付款给接收银行的支付报文。（2）发起银行系统向清算银行系统发送数字货币付款给接收银行的清算报文。（3）数字货币系统根据支付报文，执行预设操作，并将操作成功的结果返回给发起银行系统和清算银行系统。（4）清算银行接收到操作成功的消息后，根据清算报文，将接收银行在该清算银行的同业账户存款余额中增加与接收到的数字货币金额相等的额度，并将清算成功的结果发送给接收银行系统和发起银行系统。

我国央行数字货币系统的价值与挑战

我国央行数字货币系统的外部性影响与价值

货币作为金融体系的基础要素和信用传导载体，其形态的数字化演变，会导致金融市场、金融要素和金融关系随之发生变化。而我国央行数字货币的发行和流通，将对经济和金融体系产生重要影响，主要表现在以下几方面。

第一，顺应数字时代的经济需求，有助于推动我国数字经济更好、更快发展。

当前，分布式账本等数字技术作为一种重要的生产要素已渗透到社会生产的总过程，对经济社会发展模式和运行方式产生了重要影响。以数字技术为载体而衍生的数字经济、数字资本和数字资产，促进了虚拟经济与实体经济的跨界融合，成为我国经济发展的新动能、新引擎。数字化经济的发展和升级，离不开数字货币和数字金融，我国央行数字货币的研发和推广，有助于提高经济金融活动透明度，壮大数字经济、盘活数字资产、活跃金融市场要素，甚至可能成为我国实施“新基建”战略的重要支撑。

第二，央行数字货币有助于优化传统法定货币的支付功能，提升央行货币地位，增强货币政策有效性。

国外学者一项关于“数字时代的中央银行”的研究表明，世界主要经济体的央行货币在国民货币总量中的比重呈下降趋势。研究显示，自2003年以来，欧元区央行货币与广义货币M2的比率下降了五个百分点，作为新兴经济体的印度下降了7个百分点，中国则下降了五个百分点（Prasad，2018）。这一研究结论表明央行货币在社会经济中的重要性正在下降，原因在于传统央行货币的支付功能无法完全满足数字经济时代市场的多元化、全覆盖等差异化需求（如即时性远程支付结算和大额支付等），因此，一些市场主体转而寻求私人支付系统（主要是第三方支付）、私人数字货币等其他方式或载体提供支付服务，这在事实上增加了央行的监管压力，也对一国央行货币的地位提出了新的挑战。而央行数字货币有助于鼓励支付系统的市场竞争，缓解对私人部门支付服务的依赖，防止私人支付系统、私人数字货币垄断；同时，也更利于为消费者提供便捷、安全的中央银行资金，提高零售支付的弹性，进而提高央行货币的市场地位，维护金融市场的安全与稳定。

第三，央行数字货币将成为我国货币政策的新工具，有助于更加科学地调控货币供应量。

法定数字货币可以作用于总量指标和利率指标，加强货币中介目标的可测性，通过事前和事中的调控增加可控性。央行一般通过公开市场操作和再贴现业务向市场投放或回收流动性，通过适时调整再贴现总量及利率，明确再贴现票据选择，以达到吞吐基础货币和实施金融宏观调控的目的，同时发挥调整信贷结构的功能。由于法定数字货币具有可追溯的特性，央行再贴现贷款可以使用（一定比例的）法定数字货币进行发放，既可以保证国家政策资金的精准投放，避免资金发放多级流转过程中的腐败问题，防止“跑冒滴漏”，也有助于对洗钱等非法金融活动，以及恐怖主义融资等违法犯罪行为进行有效规制。

第四，央行数字货币有助于推进人民币跨境支付。

按照人民银行的架构设计，DC/EP在跨境支付领域可以脱离SWIFT账户体系而独立运行。我国居民开立DC/EP数字钱包后到境外消费时，只要境外商户也开立了DC/EP数字钱包（需监管机构事前明确境外商事主体和居民开立DC/EP数字钱包的规范、程序和要求），即可顺利完成支付流程；同理，进入我国境内的他国居民可在不开立我国境内银行账户的情况下，直接申请开立DC/EP数字钱包，从而在消费观光等场景享受便捷、高效的移动支付服务。当然，消费等场景只是DC/EP跨境支付的一个高频、小额和较为初级的应用领域，显著增强人民币作为世界范围内贸易结算货币的功能，必须涉足大宗商品贸易结算领域，这关键的一步，需建立在人民币国际化更纵深地向前推进，即人民币在国际经贸领域更大范围内发挥基础货币职能的基础之上。

第五，央行数字货币或有助于解决现代货币政策的普遍困境。

目前，各国央行在实施宏观审慎管理政策时，普遍存在货币政策传导梗阻、逆周期调控等货币政策工具较难实施、货币“脱实向虚”等现代货币政策困境。学者敏锐地发现，法定货币的数字化对于提升宏观审慎管理效果，改善货币政策制定和执行的局限性有相当重要的价值。姚前（2018）认为，现代货币政策困境的根源，在于传统法币存在难以追踪性、同质单一性和操作当下性等内生性缺陷，而央行数字货币的“数字化”特性有助于解决传统法币的这些问题。在法币数字化的条件下，通过预设符合政策导向的条件，可实现法币的精准投放、指引货币流向、货币政策实时传导，以及逆周期调控等目的，通过完善预期管理可增强货币政策的前瞻性、科学性和有效性，进而对货币传导过程中出现的问题动态掌控，并实施精准优化。

我国央行数字货币体系面临的挑战

考虑到金融系统的复杂性，以及央行数字货币所依托的相关技术本身也具有一定局限性，因此，我国央行数字货币在实施过程中也面临诸多风险和挑战，主要包括系统安全风险，银行存款转化为DC/EP对商业银行的挤兑风险，数字钱包数据泄露风险，被盗归属权益问题以及消费者使用习惯的培养问题等。

第一，在系统安全方面，央行数字货币系统需最大程度地保持系统可用性，并实施保障和应急计划以支持全天候、不间断访问。系统需要维护网络弹性以保护数据和系统免受网络黑客攻击的能力，及在攻击成功时迅速恢复运营的能力。由于央行数字货币系统在电信、软件、认证、网络安全等方面都有很高的要求，对这些因素的管理将会为央行带来直接或间接的成本。此外，由于央行数字货币和居民生活、企业经营高度关联，若系统不稳定，可能对金融和经济稳定构成一定威胁。

第二，按照目前我国央行数字货币的设计和运行机制，在商业银行存款转换为DC/EP的过程中，DC/EP可能会对商业银行存款类业务产生“挤出效应”，导致“金融脱媒”，极端情形下，可能引发公众对商业银行的“挤兑”。法定数字货币定位M0，直接计入央行负债，具有法偿性，信用等级最高；商业银行存款定位为M1或M2，计入商业银行负债，信用等级低于央行数字货币。考虑到DC/EP的无风险特性，以及转换的时间成本、财务成本等摩擦成本为零，社会公众有较强的动力把银行存款转换为DC/EP，当同一时点发生大量“存款搬家”的行为时，“挤兑”可能会被瞬间引爆，进而影响商业银行的流动性管理，甚至可能造成金融不稳定事件的发生。

第三，在用户持有和储存数字货币的数字钱包层面，可能存在钱包被盗用、用户信息和数据被非法获取、泄露等问题。DC/EP本质上一连串数字加密符号或计算机代码，以无形的数字化形式进行存储，以身份信息代码和私钥作为确定数字货币所有权归属，并依据特定指令，以数据传输的方式实现所有权的移转。因此，在实际应用中，DC/EP相较于传统货币，更易出现信息和数据泄露或被窃取的问题。比如，电子认证中心贮存的用户信息、数字货币绑定的身份代码等个人信息被泄露或窃取，接受数字货币付款的商户非法获取和泄露交易信息等。进一步地，还可能导致用户丧失对DC/EP的控制，直接侵害用户的财产权，甚至影响社会公众对DC/EP的信任（刘向民，2016）。而用户的DC/EP一旦被窃取，根据目前我国相关法律规范的规定，法律责任的界定也存在不确定性，司法实务中处理与DC/EP所有权和财产权相关的民事法律纠纷有较大难度。

第四，央行数字货币属于新生事务，且与居民的日常消费紧密相关，能否在合理的时间内培养起用户的使用习惯也存在一定不确定性。特别是在国内部分偏远地区，金融基础设施较为薄弱，用户基于消费惯性，可能仍倾向于使用和贮存纸币，这可能在一定程度上对人民币DC/EP的流通，及金融普惠等价值目标的实现带来挑战。用户习惯的培养，一方面取决于人民币DC/EP基础设施的安全性、易得性和便捷性；另一方面，也需要通过多元化的渠道进行推广和普及教育，提高公众的认知程度和金融素养。

我国央行数字货币系统的风险防控与治理路径

通过立法的形式，明确央行数字货币的法律地位，厘定相关法律关系和权责

央行数字货币作为一种新的法定货币形态，需要良善健全的法律规范做保障，从而真正发挥其在推动数字经济、数字金融体系发展中的价值。发行央行数字货币在货币的法偿性、形态、所有权转移认定、反假币等方面对现行法律体系提出了新的要求。

第一，央行数字货币的法律地位需要明确。《人民币管理条例》第二条规定“本条例所称人民币，是指中国人民银行依法发行的货币，包括纸币和硬币。”人民币的范畴并未包括数字货币，因此需在法律规章中调整对“人民币”的定义，将数字货币等形态纳入其范畴。

第二，货币法偿性。《中国人民银行法》第十六条规定“中华人民共和国的法定货币是人民币。以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收。”而在现实应用中，考虑到数字货币需依托特定网络基础设施进行流通，因此可能出现因技术因素无法接收央行数字货币的情况，会对货币“法偿性”造成不利影响。因此，在立法上应考虑以列举的形式对特定情形下拒收央行数字货币的行为免于处罚。

第三，所有权转移认定问题。我国《物权法》规定动产所有权设立和转让的公示方式是占有和交付，不动产所有权设立和转让的公示方式是登记。数字货币不具有物理形态，使得对其所有权的转移认定很难认定，因此可考虑通过修改《物权法》相关条款或由最高人民法院出台专门性司法解释的方式，解决央行数字货币所有权转移的公示公信问题。

第四，解决数字钱包被盗用，用户信息和数据被非法获取、泄露等问题。首先，通过立法的形式，明确电子认证中心的法律地位和信息保护职责，除法律明文规定授权的主体及用途之外，任何单位和个人不得采集、查询或获取数字货币用户的身份信息、数字货币金额、私钥及相关交易数据；其次，应建立健全信息数据操作规范和保护机制，针对提供数字货币底层技术服务，及参与软硬件等基础设施的机构实施“白名单”管理制度，由人民银行等监管机构拟定行业标准和信息数据保密规范；再次，针对使用数字货币的用户、使用数字货币终端的商户，颁布相关应用管理办法，以列举的方式明确禁止性行为，通过日常监督、现场检查和系统监测等手段，加大监督和惩戒力度，严厉打击盗用数字钱包，非法获取、泄露用户信息和数据等违法犯罪行为。

第五，反假币问题。目前相关法律规范对货币“伪造”“变造”的定义，及反假币工作的具体程序无法适用于数字货币，需要结合数字货币的技术特性和流通的具体环节重新界定货币“伪造”“变造”的定义，并提出适合数字货币特性的反假币工作机制（刘向民，2016）。

注重对金融稳定性风险防范，防止商业银行被“挤兑”，强化流动性管理

针对银行存款转换为DC/EP过程中，极端情况下可能出现的“挤兑”风险，在正式上线DC/EP之前，我国相关立法及监管部门需通过颁布新的，或修订现有现金管理规范的形式，对DC/EP转换过程设置多层“摩擦”，进一步完善实物货币、电子货币兑换DC/EP时的兑换预约制度、限制大额兑换等规范要求，强化商业银行流动性管理，保证金融系统稳定，杜绝“挤兑”等风险事件发生。

切实加强网络技术等基础设施建设，建立健全风险缓释和预警系统

当前，网络安全问题（如黑客攻击、恶意软件和欺诈等）在支付清结算领域屡见不鲜。对于央行数字货币而言，网络安全问题对其造成的冲击和影响更大，一旦不法分子攻破安全系统，就有可能瞬间转移大量数字货币，造成巨大损失。因此，金融监管部门应审慎建立和完善针对网络安全风险的缓释方法和预警机制，加强央行数字货币系统安全性防备，提高系统可信度。

强化对账户持有人审查，通过嵌入关键节点，优化反洗钱监管流程

洗钱类违法行为往往与经济犯罪、毒品交易、恐怖活动等重大犯罪相关联，并涉及金融领域，因此会对金融系统造成巨大的危害。有鉴于此，反洗钱监管在央行数字货币体系下尤为重要。根据央行数字货币系统的特性，及我国反洗钱领域相关法律规范和制度要求，可考虑在以下方面加强反洗钱监管：

第一，对于存储DC/EP的数字钱包通过分级授权的方式进行审查，更好地“了解你的客户”，并进行相应限额。如果用户仅通过手机号码注册数字钱包，虽可使用，但只能满足日常小额支付等基本需求；如果进一步上传身份证、银行卡等信息，将可获得更高级别的钱包额度和服务。

第二，识别风险：大额和可疑交易上报。识别风险是指用感知、判断或归类的方式对现实的或潜在的风险性质进行鉴别的过程。在央行数字货币系统中，应在客户交易的基础层面设置客户身份识别制度、大额和可疑交易报告制度，并收集和保存相关数据。同时，要求清算层的相关节点（主要为金融机构、特定非金融机构）对数额达到一定标准、缺乏明显经济和合法目的的异常交易及时向反洗钱行政主管部门报告，以作为发现和追查违法犯罪行为的线索。另外，需建立客户身份资料和交易记录保存制度，保证相关交易信息在数字货币体系内至少保存5年。

第三，采用大数据进行风险评估，实时移送可疑报告。大额和可疑资金交易数据被报送到反洗钱监测分析中心后，人民银行通过对数据整合、信息匹配和监测分析工作，最终形成待移送的分析报告。对于确定移送的金融情报，分析人员根据获取的信息进一步进行个案分析，同时根据导出的逻辑关系，将交易情况、交易主体之间的关系等进行图示，最终生成案例报告。该案例报告应当包括案情表述、分析结果以及图表，最后将分析完毕并认为可疑的案例报告提交移送。建议在法定数字货币系统内建立由公安、工商、税务、海关等行政执法和监管部门节点组成的客户身份信息联合核查系统。在该系统内，人民银行可查看所有用户的交易地址，能够与身份关联；在没有用户私钥的情况下，可实现解密获得货币链中所有货币流向的明文信息，全网追查货币的往来，分析交易关联性，对可疑货币进行状态锁定，必要时对可疑货币进行收缴。

进一步加强跨境交易监管合作与协调机制

跨境支付是央行数字货币重要的应用领域，涉及跨国、跨地区之间的监管协同与互助。在监管实践中，应积极筹建建立多边监管合作机制，可考虑由“20国集团”（G20）来主导，搭建央行数字货币跨境支付的监管框架；由IMF牵头拟定多边监管规则、明确各国（地区）在监管框架中的权利和义务、确定统一的标准和规范体系等框架性工作，同时梳理各类金融风险并颁布风险指引等执行层面的工作。国家（地区）层面，也要积极探索开展双边和多边性监管合作，明确各自管辖权，定期开展综合性研究合作，针对在跨境贸易、支付结算过程中发生的偷逃税款、大额可疑交易、洗钱、非法融资、恐怖融资等违法犯罪行为，可考虑建立信息数据共享机制，探索开展联合调查、跨国诉讼等合作机制。

结语

金融与科技的相互渗透与深度融合，为数字经济、数字金融系统的发展提供了良好的外部环境。数字时代，货币金融体系也面临新的重构与变革，央行数字货币的出现正当其时。当前，我国正在加速推进央行数字货币的研发与试点工作，并有望成为世界上第一个发行央行数字货币的主权国家。央行数字货币有利于提高人民银行地位，提升宏观审慎管理的效能，有助于为消费者提供安全、高效的中央银行资金，对提高零售支付的弹性与可竞争性，以及提高经济、金融活动透明度都具有重要的价值。但同时我们也须冷静、客观地看到，其未来的发展与应用还将面临诸多外部性和内生性挑战，因此需要通过修订和完善法律规范、调适运行机制、加强国际间协作等方式进一步加强监管与治理。在积极拥抱变化、顺应数字时代发展需求的同时，努力扭转人民币在国际货币体系中的地位与中国经济在全球经济中的比重不相称的失衡状态，进而提高人民币在国际货币金融体系中的战略地位。

（本文刊于《数字金融观察》2021年第2期）

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