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2021年9月3日，央行发布《中国金融稳定报告2021》，从宏观经济运行、金融业稳健性评估以及构建系统性金融风险防控体系等三个维度（合计17个专题）对国内外金融体系一系列重大问题进行了讨论。事实上，《中国货币政策执行报告》（季度发布）、《中国区域经济运行报告》（年度发布）和《中国金融稳定报告》（年度发布）等央行对外发布的三大报告，对于观察金融管理部门的思路具有较强的指导意义。其中，始于2005年的《中国金融稳定报告》尤为重要。

一、基本框架对比：《中国金融稳定报告2020》与《中国金融稳定报告2021》

（一）从发布时间上看，2021年的《中国金融稳定报告》要比2019年和2020年提前三个月发布，提前这么早时间发布可能是要表达一些什么。

（二）过去几年的金融稳定报告主要包括宏观经济运行、金融业稳健性评估以及宏观审慎管理三个部分。今年的金融稳定报告在保持前两个部分不变的基础上，将第三部门由之前的“宏观审慎管理”调整为“构建系统性金融风险防控体系”，内涵上更丰富，毕竟宏观审慎管理只是系统性金融风险防控的一部分。

（三）2020年与2021年金融稳定报告分别有20个主题和17个主题，其中有5个主题基本是相同的，即银行业压力测试、公募基金流动性风险压力测试、央行金融机构评级结果分析、防范化解重大金融风险和存款保险。

（四）除以上五个主题外，今年的17个专题还包括宏观杠杆率、跨境资本流动、第三支柱养老保险、国际基准利率、中小银行补充资本、互联网平台存款、逆周期资本缓冲、房地产贷款集中度、包商银行风险处置、违规控制金融机构、最后贷款人机制以及金融消费者权益保护等主题。

二、宏观经济运行情况

（一）理性看待宏观杠杆率的变化

宏观杠杆率是指非金融企业部门、政府部门、住户部门从金融体系（含金融市场和金融机构）获得的债务余额与年度国内生产总值的比例，这是防范化解金融风险的决策依据。中国社科院国家资产负债表研究中心每季度会公布各部门的杠杆率情况，当然央行自身也会对各部门的宏观杠杆率进行测算（通常不会公布）。

1、债务或杠杆推动下的增长模式是常态，期间需要把握的便是其中的度，即债务或杠杆应保持在可承受的范围内。因此宏观杠杆率如果过高，则会导致不可控的债务风险，而如果宏观杠杆率过低，则意味着潜力还未被充分挖掘。

通常情况下“稳增长与防风险”中的“防风险”便主要是指在杠杆率上面做文章，即所谓的稳杠杆或降杠杆。事实上，近年来央行频繁强调的“保持M2、社融增速与名义经济增速基本一致”正是稳杠杆这一政策导向的重要体现。

2、目前所实施的一系列政策便是希望能够用相对较少的债务资金、撬动经济较快恢复，即致力于提升金融体系服务实体经济的效率。这主要体现在提升债务资金的使用效率、压降高成本或不易被观察追踪的表外债务、提高直接融资占比以更便利于实现市场化定价等等。

3、前面可以看出，杠杆率主要取决于两个方面，一是名义经济增长情况，二是债务增长情况。2020年受疫情影响，名义经济总量下滑明显、导致杠杆率大幅抬升，今年名义经济总量反弹较多、导致杠杆率亦有所下降，因此2020-2021年的名义经济总量应该要理性看待。

（二）特别提及“应对跨境资本流动风险”

在金融双向开放步伐不断加快的背景下，短期跨境资本逐利性、易超调和顺周期性等特点很容易刺激金融机构过度承担风险、加剧金融体系脆弱性、放大宏观经济波动，而央行和外管局近年亦均特别强调突出跨境资本流动可能带来的风险防范问题（详情请参见央行和外管局2021年度会议释放哪些信号？），并于2017年提出了“宏观审慎+微观监管”两位一体的跨境资本流动宏观审慎管理框架。鉴于此，《中国金融稳定报告2021》亦专门讨论“跨境资本流动对金融稳定的影响”。

1、2005年以来，全球跨境资本流动总体呈现出08年金融危机前规模逐年攀升、危机后在大幅缩量基础上反复波动的特点（期间受欧债危机、贸易摩擦和疫情等因素影响而明显波动）。

2、我国跨境资本流动性阶段性特征更为突出，具体看，

（1）2000年至2014年上半年，我国经常账户和非储备性质金融账户呈现双顺差、资金大规模流入的特征。

其中，08年金融危机前，直接投资项下资金净流入规模较大；08年金融危机后，证券投资、外债等其他投资项下资金净流入占比开始提升。

（2）2014下半年至2016年，我国经常账户呈现顺差、非储备性质金融账户出现逆差，外汇储备有所下降（期间经历2015年的8.11汇改）。

（3）2017-2019年，受到贸易摩擦、美联储货币政策变化等因素影响，跨境资本流动总体较为复杂。

（4）2020年以来，跨境资本双向流动特征更为突出，如2020年经常账户顺差2740亿美元、资本和金融账户逆差1058亿美元，外汇储备规模较为平稳。

3、IMF等相关研究表明，跨境资本流动的风险传导可以分为信贷膨胀、资产价格、未对冲外币借款、银行非核心融资、关联性五类渠道，且这五类渠道之间会通过反馈效应相互强化。同时IMF通过《二十国集团基于国家经验得出的资本流动管理一致性结论》（2011年）和《资本流动开放与管理：机构观点》（2012年）等文件构建了针对跨境资本流动的政策框架。

4、我国主要通过宏观审慎管理措施来应对跨境资本流动风险，并于2017年提出了外汇市场“宏观审慎+微观监管”的两位一体管理框架，即不以控制跨境资本流动为目的、而是着眼于应对系统性风险。

具体来看：（1）广泛适用性工具主要包括逆周期资本缓冲、杠杆率要求、宏观审慎压力测试；（2）分部门工具主要包括贷款价值比、债务收入比、分部门资本要求等；（3）流动性工具主要包括流动性覆盖率、净稳定资金比率、外汇存款准备金等；（4）结构性工具主要包括银行间风险敞口上限等。

5、上述工具大多已在实践，下一步的方向包括（1）丰富对银行等各类交易主体全覆盖的宏观审慎管理政策工具箱；（2）研究开展跨境资本流动宏观审慎压力测试；（3）外汇市场微观监管方面从重事前审批转向强调事中事后监管，加强外汇批发和零售市场的行为监管，高度关注货币错配、期限错配等风险；（4）进一步推动金融改革开放（如稳步推进人民币资本项目可兑换、稳步深化人民币汇率市场化改革等），加强跨境资本流动管理的国际合作。

（三）规范发展第三支柱养老保险

第三支柱养老保险近年多次被高层和金融管理部门提及，虽然20世纪90年代以来我国已建立了以第一支柱养老保险为主体、第二支柱职业养老和第三支柱个人养老为补充的多层次体系，但目前第二支柱和第三支柱均还比较薄弱。

1、从国际经验来看，发展第三支柱养老保险主要有五大类举措：（1）在缴费阶段和投资阶段给予财税优惠支持；（2）实施个人账户制（即进入该账户的缴费可享受税收优惠）；（3）个人自愿参加；（4）可投资范围广泛；（5）在一定条件下允许提前领取等。

2、目前个人税收递延型商业养老保险是发展第三支柱养老保险的重要尝试，2018年5月1日我国在上海、福建（含有厦门）和苏州工业园区分别试点实施税延养老险政策，但目前来看存在税收优惠的激励效果较为有限、手续相对繁琐、涉及多个领域、产品同质化等问题。为此后续的改革方向大致包括（1）建立以账户制为基础的个人养老金制度；（2）探索多种形式的激励政策；（3）将符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等金融产品都纳入第三支柱投资范围；（4）推进商业养老金融改革等。

（四）LIBOR退出，推动国际基准利率改革和中国实践

1、英国银行家协会（BBA）于1986年创办的LIBOR（London Interbank Offered Rate），是国际金融市场上银行之间相互拆放基准利率，被广泛用作参考利率的金融工具。但是08年金融危机期间全球10余家银行涉嫌操控LIBOR，导致美元离在岸市场定价出现较大偏离。2012年6月美国和英国的监管和司法部认定巴克莱银行在2005年至2009年间试图操纵伦敦银行间同业拆借利率，并向市场隐瞒银行经营困境，最终巴克莱银行被英国和美国监管部门罚款4.5亿美元。尽管各国监管部门对LIBOR及与之类似的银行间报价利率进行改革，但效果不佳。

2、当然LIBOR本身确实存在一些缺陷：（1）选取的统计样本行主要以十几家大银行为主；（2）未采取集中统一的竞价交易制度，而是采取询价自选交易对手的方式。为此多数经济体相继宣布不再强制或取消LIBOR进行报价，如2017年7月英国金融监管局表明2021年之后不再强制要求LIBOR进行报价，转而培育基于实际交易的基准利率；2014年美联储成立替代参考利率委员会、2017年推出SOFR、2018年4月开始公布SOFR数据。

3、目前主要发达经济体已基本完成了替代基准利率的遴选工作，即它们大多采用基于实际交易、单一隔夜期限的无风险基准利率（RFRs）作为IBOR类基准利率的替代。当然，欧元区、日本等经济体允许多个基准利率同时存在。

4、在基准利率改革方面，中国也在尝试（毕竟中国境内银行也存在一定程度的外币风险）。具体看，2019年9月市场利率定价自律机制成立国际基准利率改革工作组，2020年4月外汇交易中心暨全国银行间同业拆借中心推出新基准利率相关衍生产品，2020年8月31日央行发布《参与国际基准利率改革和健全中国基准利率体系》白皮书，2021年1月财政部发布《企业会计准则解释第14号》对基准利率改革可能导致的会计处理作出明确规范等。

三、金融稳健性评估

（一）银行业压力测试：新增传染性风险压力测试

相较于2020年，今年的银行业压力测试新增了传染性风险压力测试维度。

1、测试对象继续大幅扩容

今年选取了4015家银行进行压力测试，相较于2019年的1171家和2020年1550家大幅扩容。具体来看，主要增加了地方性银行。其中，城商行、民营银行以及直销银行基本实现全覆盖，农商行新增1001家。

2、轻度冲击下，2021-2023年GDP增速分别降至7.28%、4.78%和4.08%

受疫情影响，这两年的压力情景假设有所不同。特别是我们关注到轻度冲击下，央行假设2021-2023年的GDP增速分别降至7.28%、4.78%和4.08%，这就意味着2021-2023年正常情况下的经济增速应分别为8%、6%和5%左右。

3、关注同业交易对手（新增）、债券违约（新增）等9大风险

（1）今年重点关注整体信贷资产风险、房地产贷款风险、中小微企业及个人经营性贷款风险、地方政府债务风险、客户集中度风险、同业交易对手违约风险、投资损失风险、债券违约风险与理财回表资产信用风险等九大类。

（2）和2019年相比，今年重点将同业交易对手风险、债券违约风险、中小微企业及个人经营性贷款风险等单独列出。

（二）专门提及“规范第三方互联网平台存款”

《中国金融稳定报告2021》对“规范第三方互联网平台存款”进行了讨论。

1、2020年底89家银行合计吸收三方互联网平台存款约5500亿元

第三方互联网平台存款已有一定规模，合作银行多以中小银行为主，一方面突破了市场利率定价自律机制的约束，另一方面则突破了中小银行经营的地域限制，不仅流动性风险等隐患较多，且与政策导向明显不符。

根据央行披露的信息，目前平台存款产品均为个人定期存款、以5年期为主，截至2020年底约89家银行（84家为中小银行）通过第三方互联网平台吸收约5500亿元存款（较2019年同比增长127%），其中央行评级8级以上的高风险银行吸收的存款余额占比接近50%，其中某家高风险银行70%的存款为通过第三方互联网平台吸收的异地存款。

2、三方互联网平台吸收存款存在的主要问题

（1）互联网平台变相开展了代办储蓄业务，却没有受到监管。

（2）中小银行借助三方互联网平台突破了经营的区域限制。

（3）加剧了银行竞价揽储的行为，不仅推升了银行资金成本，还在一定程度上扰乱了存款市场秩序。

（4）大多数互联网平台存款为客户存款、客户粘性低，但由于比较容易上量、导致中小银行依赖性较强，一定程度上增加了中小银行流动性隐患。

3、明确限制三方互联网平台存款和异地存款

2021年1月13日，银保监会和央行联合发布《关于规范商业银行通过互联网开展个人存款业务有关事项的通知》，叫停了通过第三方互联网平台开展的定期存款和定活两便存款业务。目前第三方互联网平台存款产品已经下架。同时2021年2月央行还明确地方法人银行不得以各种渠道异地揽存，2021年第一季度起将地方法人银行吸收异地存款情况纳入宏观审慎评估。

四、构建系统金融风险防控体系

（一）关于防范化解重大金融风险

2021年8月17日，中央财经委第十次会议召开，会议上一行两会、发改委和财政部做了《关于防范化解重大金融风险、做好金融稳定发展工作问题的汇报》。《中国金融稳定报告2021》进一步对防范化解重大金融风险进行了讨论。

1、目前防范化解重大金融风险攻坚战取得的成果

防范化解重大风险是十九大报告（2017年10月18日）明确提出的三大攻坚战之一（另外两个是精准脱贫、污染防治），2018年9月金融委牵头一行两会发布《防范化解金融风险攻坚战三年行动方案（2018-2020年）》，中央财经委第十次会议对防范化解重大金融风险攻坚战的定性为“取得阶段性成果”。这些阶段性成果主要包括控制宏观杠杆率过快上升势头、各类高风险机构得到有序处置、企业债务和不良资产等重点领域信用风险得到稳妥化解、影子银行和交叉金融业务风险（影子银行规模较历史峰值压降约20万亿元）、房地产金融化泡沫化风险、地方政府债务风险、全面治理互联网金融和非法集资等风险、金融业对外开放、强化对金融控股公司以及系统重要性金融机构的监管等方面。

以高风险金融机构处置为例，2021年2月7日北京一中院裁定宣告包商银行破产；2020年7月锦州银行财务重组与增资扩股工作完成；2020年7月监管部门依法接管天安财险等9家金融机构；2020年3月法院宣告合计占华信集团逾95%资产规模的主要核心企业整体合并破产；2020年2月安邦集团接管工作如期结束等。

再以企业债务风险为例，央行发布了金融控股公司和系统重要性金融机构一系列相关政策文件以及监测并处置了大型企业债务风险（如北大方正、清华紫光、华晨汽车、海航集团、华夏幸福、河南永煤、恒大集团等）。

2、做好常态化金融风险防范化解工作

中央财经委第十次会议亦提出继续做好重大金融风险防范化解工作，并更加强调“处理好稳增长和防风险的关系，以经济高质量发展化解系统性金融风险”、“防止在处置其他领域风险过程中引发次生金融风险”以及“落实地方党政同责，压实各方责任”。因此后续将更突出机制建设，持续遏制各类风险反弹回潮、健全金融风险监测预警体系，增强金融体系自身抗风险能力。

（二）央行金融机构评级

央行自2017年开始对所有金融机构进行评级，2018年开始按季度进行评级、每年度至少开展一次现场评级，并根据评级结果区分各类金融机构的风险隐患程度。具体来看，评级结果分为11级，分别为1-10级和D级，级别越高表示机构的风险越大。其中，评级结果1-5级为“绿区”、评级结构6-7级为“黄区”、评级结果8-D级为“红区”。“绿区”和“黄区”机构可视为在安全边界内。

其中，在评级结果为8级（含）以上的金融机构，为高风险机构，在金融政策支持、业务准入、再贷款授信等方面采取更为严格的约束措施。

1、高风险机构：城商行13家，农村机构271家，四省市无高风险机构

（1）大型银行、外资银行、民营银行的评级结果较好，无高风险机构。

（2）130家参评的城商行中，10%（即13家）为高风险机构。

（3）目前122家村镇银行为高风险机构，271家农村金融机构（含农商行、农合行和农信社）为高风险金融机构。

（4）从区域分布来看，浙江、福建、江西、上海等地区辖内无高风险机构，辽宁、甘肃、内蒙古、河南、山西、吉林、黑龙江等地区高风险机构数量较多。

2、推动地方政府和监管部门一起处置高风险金融机构

（1）央行会定期向地方政府发送风险提示函，同时向相关监管部门通报高风险机构情况，推动地方政府和监管部门分类施策、精准拆弹。

（2）央行向评级对象“一对一”通报评级结果、主要的风险和问题，约谈高管、下发风险提示函和评级意见书、提出整改建议，并对症提出诸如补充资本、压降不良资产、控制资产增长、降低杠杆率、限制重大授信和交易、限制股东分红、更换经营管理层、完善公司治理和内部控制等要求。

（三）房地产贷款集中度管理制度：供给侧的宏观审慎政策工具

1、此前我国一直将最低首付比（等效于贷款价值比）等需求侧工具作为主要调控手段，供给侧的工具较为匮乏，而房地产贷款集中度管理（详情参见房地产贷款集中度政策剖析）算是对供给侧宏观审慎政策工具的突破。实际上，根据IMF2018年的统计，全球有至少39个国家将偿债收入比（DSTI）纳入宏观审慎政策工具图书馆，运用贷款价值比（LTV）管理房地产金融风险。此外，一些经济体还通过调整逆周期资本缓冲、房地产贷款风险权重、风险敞口限制等控制房地产贷款增长。

2、房地产贷款集中度管理制度并非一刀期，而是体现出一定灵活性：（1）过渡期根据情况可以适当延长；（2）不同地区可以在第三、四、五档基准上按照2.50个百分点的增减幅度灵活调整；（3）资管新规过渡期内回表的房地产贷款不纳入统计范围。

（四）对问题金融机构和防范化解金融风险的进一步讨论

《中国金融稳定报告2021》对问题金融机构和防范化解金融风险的讨论散落在多个专题中，如首次披露包商银行的处置过程、对金融机构问题股东以及对最后贷款人机制和存款保险制度进行讨论等。

1、首次披露包商银行的风险成因和处置过程

（1）包商银行拥有员工10171人，自2011年北京分行成立后，包商银行总行高管、核心部门陆续迁至北京，北京成为包商银行实际总部所在地。

（2）自1998年开始，“明天系”陆续通过增资扩股和受让股权等方式不断提高其在包商银行的股权比例，截至2019年5月末有35户“明天系”企业共持有包商银行89.27%的股权，期间“明天系”通过虚构业务，以应收款项投资、对公贷款、理财产品等多种交易形式，共占用包商银行资金逾1500亿元（占当时包商银行总资产的30%左右）。

（3）2017年开始，包商银行风险逐步暴露，2018年开始“明天系”占款基本全部恶化为不良，外部融资条件不断恶化，战略重组受各种因素影响难以推动。

（4）包商银行事件影响面较广，其不仅拥有员工数量达1017人，还拥有约473.16万户（个人客户466.77万户、企业及金融机构客户6.36万户），同业负债规模超3000亿元（涉及全国约7000家交易对手），资不抵债金额达到2200亿元，机构更是遍布于北京、深圳、宁波与成都等地。为此，央行会同银保监会提出了“新设1家银行收购承接业务+包商银行破产清算”的处置方案。其中，未受保障债权及包商银行股东权益留存于包商银行。

2、金融机构问题股东（实控人）的处置启示

（1）金融管理部门在处置高风险金融机构的实践中，也总结了金融机构问题股东或问题实控人的主要问题，如通过构建“隐蔽+分散”的控制结构来规避监管获得控制权、通过代理人等方式刻意规避或架空公司治理和内部控制机制、以关联交易掏空金融机构以及风险长期隐藏导致处置较为困难等。

（2）产生以上问题的根源在于问题股东控制金融机构的动机不纯、金融监管有效性有待提升（如对股东资质的穿透审查力度不足等）、金融管理部门缺乏必要的处置权力（如减记股东股权或责令股东转让股权的强制性等）以及司法实践有待加强（如关联企业合并破产制度规范不够明确）等。因此在具体政策建议上，《中国金融稳定报告2021》也强调要严格股东准入和持续监管、研究探索风险处置中的股权减记以及进一步推动实质合并破产的司法实践等。

3、建立更加严格规范的最后贷款人机制

这一部分体现出央行对目前的最后贷款机制还是有点意见，主要体现在央行的最后贷款人职能泛化、权责不对称等方面。

（1）1797年弗朗西斯.巴林在《关于建立英格兰银行的考察》中提出“最后贷款人”这一概念，随后这一实践在各经济体中多次被使用。

2011年FSB发布《金融机构有效处置机制核心要素》，提出处置不应只依赖公共资金，应优先使用事先筹集的存款保险或处置资金，或者事后从行业筹集资金来弥补公共资金损失。2018年FSB在《关于支持全球系统重要性银行有序处置的临时融资原则》中进一步明确优先使用私营部门资金、公共资金仅作为后备融资且需最小化道德风险的原则。

（2）就我国实践来看，最后贷款人职能明显泛化、权责不对称、对使用央行资金的机构缺乏相应的监督权限，金融机构和地方政府在资金使用条件上与央行屡有博弈，因此央行提出应建立更加严格规范的最后贷款人机制：

第一，金融机构应首先以自有资金或通过市场化方式筹集的资金化解风险，股东和实控人等应及时补充资本、承担损失，债权人依法承担风险处置成本。

第二，地方政府应承担风险处置属地责任和维稳第一责任，通过本级财政筹集风险处置资金，维护良好地方金融生态。

第三，存款保险基金、其他行业保障基金必要时以适当方式依法向风险机构提供资金支持或补偿投资者损失。

第四，在以上各方尽最大努力之后，央行再提供资金支持。央行原则上只向陷入流动性风险的金融机构提供资金支持，且央行发放再贷款时、需严格落实担保措施。同时央行作为最后贷款人可以采取限制业务活动、限制分红、限制资产转让、限期补充资本、责令或限制股东转让股权、更换管理层等方式加强对使用央行资金机构的监督。

4、存款保险制度已取得一定成效

2015年5月1日《存款保险条例》正式施行。2016年以来，存款保险对全国投保机构开展风险评价和费率核定，即对低风险机构适用较低费率，对高风险机构适用较高费率。事实上近年来，存款保险的风险处置平台作用已有所发挥，如对包商银行520万储户、2.50万家中小企业、5000万元以下机构债权给予全额保障、5000万元以上大额债权部分保障等。

（五）健全金融消费权益保护机制

和资本市场更加重视保护投资者利益一样，前期赶快领域近年来面临的合规风险与声誉风险压力逐步增大，在消费者维权意识日益增强的情况下，金融管理部门亦督促金融机构加大了消费者权益保护的力度，以夯实金融稳定的微观基础。

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