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美国时间2020年6月11日，美国众议院金融服务委员会举行听证会，题为“疫情期间的普惠银行业务：使用美联储账户（Fed Account）和数字工具改善经济刺激的交付”。听证会上，金融服务委员会主席Maxine Waters提出“更快（经济）刺激的支付方式和美联储账户法案”（Faster Stimulus Payments and FedAccounts Act），在COVID 19大流行期间为个人和家庭提供直接的刺激款项以及用于其他目的。

参与听证会的证人有美国商品期货交易委员会（CFTC）前主席Chris Giancarlo，范德比尔特大学法学院法学教授Morgan Ricks，加州大学欧文分校法学院教授Mehrsa Baradaran，以及电子交易协会CEO Jodie Kelley。值得注意的是，CFTC前主席Chris Giancarlo是“数字美元”项目的发起者。（参考：“数字美元项目”发布白皮书，将推动数字美元的发行）。

一、听证会证词要点整理：

• 美国商品期货交易委员会（CFTC）前主席Chris Giancarlo认为，美国央行数字货币（CBDC）可以解决COVID-19危机中经济救济能力分配局限的问题，CBDC不仅是提供金融包容性，更是数字时代新的货币体系结构和更多元的支付基础设施。

• 范德比尔特大学法学院法学教授Morgan Ricks认为，通过扩大美联储银行账户范围，提供基于现有美联储储备账户的美联储账户（FedAccount），也是一种CBDC，联邦政府可以直接向公众提供数字货币和支付服务。美联储可以与美国邮政服务合作，为这些账户提供无所不在的物理分支网络。

• 加州大学欧文分校法学院教授Mehrsa Baradaran：提倡使用与邮政服务结合的基础支票账户，提供线下社区接入点而不仅是数字账户。

• 电子交易协会（ETA）CEO Jodie Kelley：电子支付产业通过预付卡、点对点支付、移动钱包帮助发放经济刺激援助。

二、听证会证词内容整理：

美国商品期货交易委员会（CFTC）前主席Chris Giancarlo：美国央行数字货币（CBDC）可以解决COVID-19危机中经济救济能力分配局限的问题，CBDC不仅是提供金融包容性，更是数字时代新的货币体系结构和更多元的支付基础设施。

估计有7000万名美国人将需要等待一个月或更长时间来通过纸质支票来接受紧急救济政策的直接付款，因为基于账户的遗留基础设施不能提供更直接的支付手段。委员会专责小组已经提出了基于账户系统的“数字美元”电子现金支付结构，而我想提出一个更为基本的“数字美元”：美国中央银行的数字货币，一种新的、附加的美元形态，它将是一种数字承载工具，与钱包中的美元具有相同的法律地位，但保存在智能手机上。它将与现有形式的货币一起运作，通过货币发行人和商业银行现有的两层体系结构来管理，并将被记录在新的交易基础设施上（可能是分布式账本技术）。

• 数字美元基金会和埃森哲共同发起“数字美元”项目白皮书（见“数字美元项目”发布白皮书，将推动数字美元的发行）。白皮书提出了一种代币化的美国CBDC，概述了CBDC在美元背景下的好处，并提出了潜在的使用案例和试点。在美国众多的高效支付选项中（例如现金支付、信用卡、借记卡等），CBDC将提供一个新的数字交易选择——即时对等支付的交易。它可以潜在地降低成本和进一步多样化支付工具，扩大目前无银行账户人群的访问数字金融服务的能力，并对不涉及实物现金的电子商务平台进行交易。

• 美国CBDC将代表一种新的中央银行货币形式，以补充银行票据和准备金，同时与现有的银行和支付功能无缝整合。分布式账本技术（DLT）为发行、分发、转让和赎回代币提供了最有效的途径。美国CBDC的发行、分发和赎回将像现金一样进行，由美联储向国内银行发行并在银行的电子金库中贷记，银行将数字美元分发给国内终端用户的电子钱包，电子钱包将提供必要的支付功能，并与现有的银行服务整合，使其与金融系统无缝集成。销售点的付款将通过常规终端进行。对于未注册的终端用户，钱包可以通过手机服务提供商来扩展。先进的离线能力有可能允许无网络时进行本地交易。DLT网络参与者可以是中央银行、居民银行和其他金融中介机构，以此在支付处理中提供更大的弹性。

• 危机揭示了现有政府支付关系迅速向非资源渠道融资的能力的根本缺陷，美联储与非银行账户的公众没有直接联系，不能向个人和家庭发放社会保障金、学校膳食券、食品券、其他收入支助，只有通过税收和社会福利与公众保持部分直接的银行关系，但影响力并不足够。在非危机的条件下，美国CBDC可能比传统的银行账户有优势，因为低的系统成本和数字钱包的现成可用性，扩大了对服务不足的人群的访问。

• 美国CBDC不只是在大流行病中提供金融包容性，它将提供新的功能和更精细的工具来克服央行货币的现有限制。我们应该准备将美元重新格式化为一个数字化的会计单位，以衡量、支持和处理未来的价值数字事物，把美元从一个简单的模拟工具变成一个代币化的可编程货币。美联储已经仔细考虑了中央银行的数字货币，应该进一步和美国财政部一起启动一系列试点项目，借鉴私营部门的创新性来测试各种设计方案和具体的方法、技术和协议。

范德比尔特大学法学院法学教授Morgan Ricks：提供基于现有美联储储备账户的美联储账户（FedAccount），美联储账户也是一种CBDC，通过扩大美联储银行账户范围，联邦政府可以直接向公众提供数字货币和支付服务。美联储可以与美国邮政服务合作，为这些账户提供无所不在的物理分支网络。

冠状病毒危机凸显了美国货币和支付体系的关键缺陷。EIPs（ 经济援助， Economic Impact Payments）可以为经济崩溃期间难以收支平衡的个人和家庭提供关键帮助，为了最大限度地提供救济和刺激经济活动，EIP必须迅速到达。不幸的是，在“CARES法案”中，数以百万计的EIP没有像人们希望的那样迅速分发，人们在第一次收到救济金的情况下，通常还要等待数天才能通过自动清算所（ACH）系统的清偿进行支付使用。

• 为什么联邦政府诉诸于分发数以百万计的纸质支票，而不是以电子方式支付给每个人？部分原因是许多美国人没有完全参与主流的货币和支付体系。银行对低余额账户的服务动机很小，因为无利可图，最低余额要求、账户费用和支票结算延迟阻碍低收入家庭和中等收入家庭开立或保留账户。另外意外的、昂贵的透支费用也让消费者“不信任银行”。

• 国会至少有两个政策杠杆，可以将无银行账户的家庭纳入金融主流中。一种做法是对美国银行实施普遍服务要求，这种做法已在加拿大等国家使用。另一种方法是直接向公众提供银行服务，即联邦政府可以直接向公众提供数字货币和支付服务。

• 根据FedAccount提案，国会将指导美联储向普通个人、企业和机构提供在中央银行持有账户的选择权。FedAccount计划将政府发行的数字或“账户”货币与政府发行的实物货币相媲美，将数字美元转化为任何人都可以使用的资源。数字美元将是一种开放资源，是公共基础设施的一种形式，就像美联储发行的纸币一样。

• FedAccount账户将提供普通银行交易账户的所有功能，如可通过借记卡在销售点付款和ATM访问，支持直接存款和网上票据支付，可通过互联网或通过手机应用访问账户，通过电子邮件（最好）或硬拷贝提供每月报表，可提供客户服务号码。但美联储将不收取任何费用，也不会征收任何最低余额要求。FedAccount账户还具有银行目前在其中央银行账户上享有的所有特殊特征：实时支付、与普通银行账户相比高利息、以及完全不需要存款保险的政府支持。

• 此外，美联储可以与美国邮政服务合作，为这些账户提供无所不在的物理分支网络。FedAccount帐户可以与邮政合并。

• 开放FedAccount账户将提供多种公共政策效益，如金融包容性、消费者保护、金融稳定、支付速度和效率、货币政策传导、支付系统费用，另外FedAccount账户可能会为政府带来铸币税收入。

• FedAccount项目在实施过程中也存在挑战，这将要求美联储建立为零售账户服务的能力，FedAccount账户的网络安全和欺诈防范将给美联储带来重大的新负担。国会和美联储还需要建立隐私保护，以确保政府行动者不滥用客户信息，或无意或故意与第三方分享。

• 在过去的几年里，世界各地的央行行长们越来越担心，私人控制的数字货币，如Facebook的Libra项目。中央银行一直在研究，并在某些情况下积极追求发行自己的数字货币：所谓的中央银行数字货币（CBDC）。据报道，中国的数字人民币正在试点。FedAccount系统也是CBDC，是数字美元，但不同于设想与现有的货币和支付系统相分离建立封闭的数字钱包系统的大多数CBDC提案，FedAccount系统将依赖于美联储几十年来成功使用的低成本、可靠的系统和技术，将与主流支付系统完全集成和无缝互操作。

加州大学欧文分校法学院教授Mehrsa Baradaran：提倡使用与邮政服务结合的基础支票账户，提供线下社区接入点而不仅是数字账户。

国会的《冠状病毒援助、救济和经济安全法案》（CARES法案）为受病毒影响的家庭和企业提供了救济，通过增加福利和直接刺激支付将资金直接投入到人们手中，但这些资金的分发揭示了美国支付系统的根深蒂固的问题，由于支付系统问题，最需要得到刺激资金的美国人难以获得这笔资金，例如等待时间过长，需要向服务提供商支付费用等。Mehrsa Baradaran敦促国会授权与美联储合作的美国邮政局基本支票账户，若仅提供数字账户而不提供线下接入点账户，将会加剧长期存在的不平等。

• 银行没有服务到所有人。25%的美国人没有银行账户，银行放弃了某些低利润的社区和客户，即使是在银行可用的邮政编码中，对低收入美国人而言仍然存在许多障碍，例如繁重的透支费和超额的手续费让低收入客户边缘化，另一方面，在没有银行账户的情况下，多数美国人没有安全、方便的储蓄手段。拥有安全、低成本、简单的储蓄账户可能会带来更多的储蓄，这可能会降低当家庭陷入困境时发放发薪日贷款的必要性。

• 美联储需要提高美国支付的完整性、效率和公平性。美联储只向银行提供了支付系统，银行向客户提供服务，但银行没有做到。美联储可以而且必须通过政策来解决这一问题，向所有美国人开放其支付体系。金融科技公司（Fintechs）和区块链提供商承诺其替代服务和技术可以促进金融包容性，但在为客户提供便利的应用程序时若缺乏实体物理网点会限制金融包容性实现。估计有2000万到4000万的美国人没有宽带互联网服务，更偏向于现金交易和借记卡交易，ATM和物理网点将帮助这部分人群参与商业活动。

• 有效的解决方案是邮政服务的支票账户。邮局可以为无银行账户的用户提供必要的物理服务以访问美联储帐户、数字钱包以及其他金融服务。目前，有51个国家以邮政银行作为主要的金融包容性方案，世界上只有6%的邮政运营商不提供银行服务。邮局可以与美联储合作提供实体分支机构、自动柜员机和支票账户服务，提供与银行目前相同的访问权限。这些资金将放在美联储的储备账户中，这是世界上最安全的储备账户。邮局拥有相比其他机构拥有最多的物理网点，在全国范围内超过30000个分支机构和超过1亿6000万个交付网点，邮局可以比银行、替代服务提供商甚至金融科技公司提供更低的成本的全国性银行服务。

电子交易协会（ETA）CEO Jodie Kelley：电子支付产业通过预付卡、点对点支付、移动钱包帮助发放经济刺激援助。

ETA 是电子支付行业的主要贸易协会，代表超过500家提供电子交易处理产品和服务的公司，包括信用卡和借记卡处理、点对点（P2P）产品、移动钱包和其他形式的数字支付，成员包括：金融机构、支付处理商、支付促进者、移动支付服务提供商、移动钱包提供商、软件服务提供商、安全服务公司以及非银行在线贷款人。在2019年，ETA成员帮助全球消费者和企业购买了24.3万亿美元的商品，在2023，这个数字预计将增长到24. 6万亿美元。支持该系统的基础设施是复杂的、安全的和快速的，每分钟可处理270000笔交易。

数字支付产品在COVID-19流行病期间协助交付了2668亿美元的EIP和5110亿美元的PPP（薪酬保护项目，Paycheck Protection Program），以及CARES法案下的2600亿美元失业保险。（截至6月6日）

• 通用预付卡（“预付费”）是目前分发及经济刺激资金的机制之一。预付卡可以直接存入政府福利或直接存入支票，或者可以在数千个零售网点从银行账户转移，或P2P服务转移，或从另一个预付卡中转移存入资金。预付卡长期以来被用来提供广泛的政府福利，使用和管理简单，比纸质支票（或其他纸质支付工具，如凭单或优惠券）更便宜，且不需要银行账户。社会保险管理局自2011以来一直使用预付卡，并且目前通过预付款每年支付近400亿美元。使用预付卡分发的联邦福利的其他例子包括：儿童支持、贫困家庭临时救助、低收入家庭能源援助计划、儿童保育、难民援助等。预付卡正在被用来提供经济刺激款项。各州目前正在使用预付卡通过电子化的方式提供失业救济金。预付卡允许EIP刺激迅速到达消费者，资金可以立即使用。

• 点对点支付系统，也称为P2P支付或货币转移应用（如PayPal、Venmo、Zelle和Cash应用），也被用来分配经济刺激款项。由于P2P服务可以从智能手机访问，可以让绝大多数人获得服务，无论他们住在哪里，或他们是否有权访问银行账户。

• 在大流行期间，手机钱包越来越多地被个人使用。手机钱包是移动设备上的一个应用程序，例如智能手机，它存储信用卡、借记卡或预付卡的支付信息。将经济刺激款项发送到已预装预付卡、信用卡或借记卡的数字钱包，将使得款项更容易、更安全地使用，因为手机钱包需要某种形式的认证，如生物特征（指纹、面部识别）或PIN的输入。

• 消费者越来越多地采用非接触式支付方式，消费者可以在不接触公共表面的情况下进行交易，非接触支付方式的使用在大流行期间急剧上升。

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