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2017年8月24日，一份《比特币交易所监督管理暂行办法（征求意见稿）》在网络特别是币圈流传。该网传数字资产交易所的征求意见稿为该类交易所提出了相应设立门槛并提出了监管要求，总体上体现了防范金融风险和保护投资者利益的基本原则，对于参与比特币及ICO项目的普通投资者来说是长远地看将是一个利好。笔者之前就认为ICO监管很可能会以数字资产交易所作为切入点（见《数字资产交易所可能成为ICO监管的先导》），并分析了数字资产交易所在ICO中的作用（《数字资产交易所在ICO中的作用》）。另外笔者认为，如今该类交易所交易的品种已经不仅仅是比特币，很多交易所都已经自称为“数字资产交易所”，因此称为数字资产交易所而不是简单概括为“比特币交易所”似乎更合适。当然，由于该类交易所基本上都把比特币作为交易品种，故此称为“比特币交易所”也未尝不可。

虽然该网传版本未经官方证实，但其确实体现了符合惯常逻辑的监管思路，因此对其进行分析还是有一定的意义。初步总结，具有以下几个特点（由于该征求意见稿未被官方正式公布，称为征求意见稿并不太合适，故以下简称“该文本”）。

一、明确了监管部门

根据该文本，中国人民银行负责比特币交易信息中介的备案登记和日常监管，指导地方金融监管部门做好比特币交易信息中介业务的风险防范和处置工作。工业和信息化部负责对比特币交易信息中介业务活动涉及的电信业务进行监管。公安部牵头负责对比特币交易信息中介的互联网服务进行安全监管，依法查处违反网络安全监管的违法违规活动，打击比特币交易涉及的金融犯罪及相关犯罪。

因此，人民银行是接受备案登记的监管部门，指导地方金融监管部门进行相应工作，工业和信息化部、公安部分别从电信业务和违法犯罪活动查处角度进行协作。

  二、规定了设立门槛

根据该文本，设立比特币交易信息中介，除符合《中华人民共和国公司法》规定外，还应当符合以下条件：(一)具有独立法人资格，新设比特币交易信息中介，注册资本(实缴资本)最低限额为人民币5000万元，已成立的比特币交易信息中介注册资本(实缴资本)不足5000万元的，应当在办法发布12月内补足注册资本(实缴资本)。(二)主要股东近三年内信用记录良好，无重大违法违规记录;(三)董事、监事、高级管理人员近三年内无不良信用记录及重大违法违规记录，并具备超过五年的金融领域从业经验;(四)有完善的业务操作规则、信息安全管理制度、风险控制制度、反洗钱内控制度等管理制度。

该文本分别从组织形式（必须是法人）、注册资本（实缴人民币5000万元）、主要股东（近三年无重大违法违规）、董监高（三年内无不良信用）、基本内控制度等角度对交易所设立了门槛。

  三、提出了监管要求

  监管要求一方面包括必须承担的相应监管义务，另一方面也规定一些禁止行为。

（一）承担的监管义务

根据该文本，交易所承担的监管义务包括(一)按照反洗钱和反恐怖融资的的相关监管要求，依法履行实名注册、客户身份识别、可疑交易报告、客户身份资料和交易记录保存等反洗钱和反恐怖融资义务;(二)持续开展比特币等数字货币知识普及和风险教育活动，并在网站醒目位置对投资者进行风险提示，确保投资者充分知悉投资风险;(三)妥善保管网站注册用户的身份资料和交易信息，不得删除、篡改，不得非法买卖、泄露网站注册用户的身份资料和交易信息;(四)按照法律法规和比特币交易有关监管规定要求向中国人民银行及地方金融监管部门报送比特币交易相关信息;(五)对利用比特币进行赌博、传销、洗钱等违法犯罪活动的可疑行为立即采取应对措施，并及时向相关部门报备，配合相关部门做好防范查处金融违法犯罪相关工作;(六)按照相关要求做好互联网信息内容管理、网络与信息安全相关工作;(七)法律法规规定的其他义务。

另外，该文本还对包括信息安全、交易信息留存、客户资金第三方存管、经营管理信息披露、审计、合规、信息安全评估、信息报送、董监高的信息披露职责、交易所的网络安全政策及相应人员预案等作出了规定。

（二）禁止行为

根据该文本，比特币交易信息中介不得从事下列活动：融资融币业务；免交易手续费;参与洗钱活动;违反国家支付业务有关管理规定;违反国家外汇业务有关管理规定;违反国家证券、期货、银行和保险等业务活动相关规定;违反国发[2011]38号文及国办发[2012]37号文规定（笔者注：即《国务院办公厅关于清理整顿 各类交易场所的实施意见》）；占有或变相占有交易双方的资金或比特币;未经批准从事比特币资产管理等服务;开展与比特币交易信息中介服务无关的其他金融活动;信息中介及员工直接或间接参与本信息中介的交易;法律法规和比特币交易有关监管规定禁止从事的其他活动。

总的来说，这些禁止行为可以概括为两方面，一是为维护国家正常的金融管理秩序，二是为保护投资者的合法权益。如果这个规定最终实施，目前不少交易所存在的融资融币业务将被迫叫停；另外由于比特币等数字资产管理业务与纯提供交易机会的交易所业务性质上有不同，故如需要开展此类资产管理业务交易所需要另行申请许可并接受监管。

四、对ICO的影响

根据文本，比特币交易信息中介有下列事项之一的，应当提前向工商登记注册地中国人民银行省级分支机构报告，并进行变更审批：(一)调整经营范围;(二)变更交易规则或新设交易品种;(三)分立或合并;(四)变更控股股东或实际控制人;(五)其他重大事项。

据此，如果该规定最终实施，ICO项目如果发行了新的数字加密货币要到交易所交易，需要向人民银行分支机构报告，人民银行将进行审批。这对于促进ICO项目的合规及投资者保护具有重要作用，当然也可能会给一些优质项目的发行增加了一定成本。【北京金诚同达（上海）律师事务所 张烽】

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