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金融行为监管局（FCA）的监管模式创新——沙盒项目

沙盒（Sandbox）原本是一个计算机用语，指通过限制应用程序的代码访问权限，为一些来源不可信、具备破坏力或无法判定程序意图的程序提供试验环境。沙盒中进行的测试，多是在真实的数据环境中进行的，但因为有预设的安全隔离措施，并不会对真实系统和数据带来影响。

“监管沙盒”由英国首创，指从事金融创新的机构在确保消费者权益的前提下，按FCA特定简化的审批程序，提交申请并取得有限授权后，允许金融科技创新机构在适用范围内测试，FCA会对测试过程进行监控，并对情况进行评估，以判定是否给予正式的监管授权，在沙盒之外予以推广。

一般而言，申请沙盒测试的企业，在现有的监管体系内，要么根本无法合规运作，要么合规的成本很高。通过沙盒测试，一方面可以在监管机构的控制下实现小范围内的真实环境测试，在沙盒测试中，受测试者不因测试本身而丧失任何合法的权益；另一方面，沙盒测试可以为监管机构提供清晰的视角来看待监管规定与金融创新的辩证关系，及时发现因限制创新而有损消费者长远利益的监管规定，并第一时间调整，真正让适度监管、包容监管等创新监管精神落地。

英国“监管沙盒”的发展历程与特点

全球金融危机使得各国的金融监管体制的内在缺陷充分暴露，2011年6月，英国政府正式发布《金融监管新方法：改革蓝图》白皮书，对英国金融监管体制进行改革。

自2013年起，英国金融服务管理局(FSA)的监管职责被金融行为监管局(FCA)和审慎监管局(PRA)所取代，其中，FCA是FSA法律实体的延续，既负责银行、证券、保险公司等金融机构的行为监管，也负责不受PRA监管的金融服务公司的行为监管和审慎监管。

近年来，英国Fintech产业快速发展，截至2014年末，英国Fintech产业规模已达200亿英镑，伦敦金融城内从事金融科技类服务的人数超过4万人。英国政府也认识到Fintech产业对投资和经济增长的重要作用，专设机构支持Fintech发展，并在税收和投资方面给予初创企业适当优惠，尤其提出英国金融监管环境要有助于促进Fintech行业创新，支持初创企业发展。

英国政府致力于加强英国在金融科技领域的世界领先地位，并为实现这一目标采取了重要举措。为此，英国FCA设立了创新项目（Project Innovate），并增设创新中心（Innovation Hub），为创新企业提供与监管对接、帮助取得有限授权等各种支持。在创新中心设立一年后，由于实验效果良好，因英国政府科学办公室提议，FCA开始研究“监管沙盒”的可行性，并公开征询意见。最终，于2015年设立“监管沙盒”制度，并增设相应部门。

“监管沙盒”项目为金融科技、新金融等新兴业态提供“监管实验区”，支持初创企业发展。“监管沙盒”以实验的方式，创造了一个“安全区域”（safe place），适当放松参与实验的创新产品和服务的监管约束，激发创新活力。具体来看，首先，FCA对拟参与“监管沙盒”的企业进行筛选，筛选的条件包括企业的规模、产品是否具有创新性、创新的产品或服务能否促进消费者福利的提升等。其次，FCA根据拟参与企业测试的创新产品和服务选取合适的消费者，并要求拟参与企业设定消费者保护计划，包括适当的赔偿等。最后，在筛选条件合格的前提下，FCA允许参与实验的企业向客户推出创新产品和服务，测试期一般为3-6个月。FCA将根据测试的结果进行监管政策的制定或完善，在促进Fintech等新兴业态发展的同时，防范金融风险。

新加坡“监管沙盒”的发展历程及特点

2015年下半年开始，由于世界贸易水平的持续疲软，新加坡调整了战略发展方向，将建设“智慧国家”作为政府的重点发展任务，全面支持市场创新，为经济增长注入新的活力。在此背景下，新加坡结合自身的金融业基础，不遗余力地推动Fintech企业、行业和生态圈的发展，目标成为世界智能科技大国和智能金融中心。

为推进Fintech发展，新加坡政府于2015年8月在新加坡金管局（MAS）下设立金融科技和创新团队（Fintech & Innovation Group，FTIG），并在FTIG内建立支付与技术方案、技术基础建设和技术创新实验室三个办公室。并投入2.25亿新元推动《金融领域科技和创新计划（Financial Sector Technology & Innovation Scheme， FSTI）》，鼓励全球金融业在新加坡建立创新和研发中心，全面支持地区金融业发展。但设立FTIG对Fintech发展的支持力度有限，于是在2016年5月由新加坡创新机构（SG-Innovate）和新加坡金融管理局（MAS）联合设立金融科技署（Fintech Office）来管理金融科技业务并为创新企业提供一站式服务，其中SG-Innovate是新加坡国立研究基金会（NRF）下属公司，主要任务就是协助新创企业和科研机构将科研成果商品化，具体涵盖了智能能源、数据制造、金融科技、数据医药以及物联网等领域。新设立的金融科技署的主要工作包括：审查、申请津贴和研究经费，执行政府对Fintech的补助计划，对金融科技企业提供监管一站式审批援助；完善产业基础设施建设、解决人才培养和人力需求的矛盾，提升企业组织核心竞争力；管理新加坡Fintech品牌及推广战略，执行Fintech的推广活动，致力于打造全球金融科技中心。

为了实现引导和促进Fintech产业持续健康发展的目的，在2016年6月提出了“监管沙盒”（Regulatory Sandbox）制度，为企业创新提供一个良好的制度环境。监管沙盒是一个“试验区”，市场放松产品和服务的法律监管和约束，允许传统金融机构和初创企业在这个既定的“安全区域”内试验新产品、新服务、新模式等创新，甚至可以根据“试验结果”修改和提出新的法律制度。这种“监管沙盒”制度是非常值得肯定的金融监管政策，一方面创新的实时性要求较高，而监管因为没有先例所以审批周期长，很容易错过科技创新的发展时机，“监管沙盒”有效地解决了这个矛盾，让创新在指定区域和范围内即时开展，提高了创新开发能力；另一方面，技术创新有很高的失败风险，可能影响创业者和消费者的利益，如果控制不好甚至会酿成系统性风险，破坏金融系统稳定，“监管沙盒”能够将风险保持在可控范围内，降低了创新的风险性。

澳大利亚“监管沙盒”的发展历程与特点

澳财长莫里森（Scott Morrison）2016年3月21日发布声明表示，联邦政府将批准澳大利亚证券和投资委员会（ASIC）成立并管理“监管沙盒”，使处于试验阶段的金融科技公司也能够应对监管风险，从而降低上市的成本和时间。

2016年12月14日，澳大利亚证券和投资委员会（the Australian Securities and Investment Commision，以下简称“ASIC”）发布了一份指引文件（regulatory guides）。该指引允许符合条件的金融科技公司（Fintech 公司）在向 ASIC 备案之后，无需持有金融服务或信贷许可证即可测试特定业务。

这项金融科技许可证豁免提案首次出现于 ASIC 在2016年6月发布的征求意见稿，这次公布的版本是 ASIC 根据从金融科技界得到的反馈对提案做出调整之后的版本。同时，ASIC 将采取“具体问题具体分析”的监管方式。对一些特殊项目，允许有关企业申请延期，最长可申请12个月的延期并且接受测试的零售客户人数可扩展到200人。然而，符合条件的企业中不包括网络贷款等公司，但支付领域的初创企业可以从本次豁免中受益。

ASIC 的金融科技公司许可证豁免是独特的。还没有哪个主流监管机构授予某类服务豁免许可。这样做能够允许符合要求的企业在通知监管者之后，在未进行单独申请的情况下开始进行商业应用测试。金融科技公司和初创公司现在已经比以往拥有更多面向消费者的测试其创新性金融服务和信贷服务的渠道。在此之前，他们必须在承担许多监管成本之后，才能开始经营一家公司。ASIC 的金融科技公司许可证豁免规定反映出我们对金融服务领域创新工作的支持。同时，也注重确保对创新性产品和服务予以的适当监管和对消费者的保护。

不同国家“监管沙盒”异同比较

英国、新加坡、澳大利亚等国对Fintech的监管均运用“监管沙盒”制度，“监管沙盒”由英国首创，新加坡在沿袭英国“监管沙盒”的基础上又对其进行一定改良，所以总体而言，新加坡对Fintech的监管方式与英国类似，但也有部分不同。

首先，就监管主体而言，自2013年起，英国金融服务管理局（FSA）分为金融行为监管局（FCA）和审慎监管局（PRA），将对Fintech的监管划入FCA的监管范畴；而新加坡则于2015年8月在新加坡金管局（MAS）下新设立金融科技和创新团队（FTIG），并为进一步支持Fintech创新，在2016年5月由新加坡创新机构（SG-Innovate）和新加坡金融管理局（MAS）联合设立金融科技署（Fintech Office）来管理金融科技业务并为创新企业提供一站式服务。

其次，就监管力度而言，新加坡较英国更为宽松和灵活。英国身为传统老牌金融中心，在制度设立方面更为稳健和严苛，如英国对于Fintech企业在“监管沙盒”中的时间有更明确要求，一般为3-6个月；虽说新加坡对于在“监管沙盒”中的Fintech企业也有时间要求，但却没有给出具体时长，时间更为弹性。

最后，就“监管沙盒”的适用范畴而言，虽然两国发布“监管沙盒”的目的均是为了支持金融创新，但新加坡发布的《金融科技监管沙盒指南》的征求意见稿中明确将范围局限于Fintech领域，英国颁布的“监管沙盒”的适用范围则更广，运用于“颠覆性创新”，而不仅局限于Fintech领域。所谓“颠覆性创新”，主要包括如下两点内容：一、应是能够颠覆现有流程或市场的创新；二、其核心标准是创新是否有益于消费者。

通过以上新加坡与英国对Fintech的监管比较，可见两国对“监管沙盒”制度的运用大体一致，但也都根据两国的具体国情进行具体实施，对其他国家而言，若要借鉴“监管沙盒”来对本国的Fintech实施监管，在把握“监管沙盒”大体方针的基础上，也需依据本国国情，与本国的土壤相融合，发展出适合本国的Fintech监管道路，切不可盲目地硬搬照抄。

中国“监管沙盒”及未来发展

2013年黄震在央行会议上提出要进行软法治理、柔性监管，得到央行的支持和重视。对互联网金融监管，中国很早就有了柔性监管的思路，而且也正在实践，中国互联网金融协会的成立和标准工作的启动就是很好的证明。这方面，中国比欧美早了三年。

2017年2月16日的《中国互联网金融安全发展报告2016》发布会上，北京市金融工作局党组书记霍学文透露，北京政府将对互联网金融进行“监管沙盒”模式的试验，以位于北京房山区的“北京互联网金融安全示范产业园”作为试验地。“监管沙盒”模式的试验过程中将着力打造网贷行业协会，即北京市网贷行业协会。此外，北京互联网金融安全示范产业园将聚焦于三类事业，第一是高端技术、安全技术的研发；第二是行业标准的制订；第三是聚集顶尖企业。

据霍学文透露，北京市对互联网金融发展已有明确的布局，包括在中关村发展互联网技术，在北京互联网金融安全示范产业园集中发展互联网金融安全。

在发布会上，霍学文指出，北京互联网金融安全示范产业园的示范作用可在五个方面体现：第一，组织示范，互联网金融生态中的企业应组织起来；第二，制度优势，把制度优势示范出来；第三，“技术是示范产业园的核心”，以技术驱动进行广泛的、共同的对接和试验；第四，标准示范，通过互联网金融安全示范产业园，制订一些北京的行业标准或国家标准甚至世界的标准；第五，打造一批国际顶尖、国内领先、在行业起到示范作用的互联网金融安全企业。

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